Налоговая политика Уругвая под давлением мирового сообщества: выявленная «ахиллесова пята» и «оптимистическая тенденция», которая наносит ущерб

Геополитические потрясения, волатильность цен на энергоносители (в частности, на нефть), неопределенность в сфере международной торговли, жесткие финансовые условия и ограничения на расходы оказывают влияние на экономику стран и их фискальную политику, особенно в Латинской Америке. Эта тема была рассмотрена на вебинаре «Фискальная политика в условиях неопределенности: управление потрясениями и обеспечение устойчивости», организованном Фискальной платформой для Латинской Америки и Карибского бассейна (Fislac) Межамериканского банка развития (МБР) и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) при участии Международного валютного фонда (МВФ) и представителей Уругвая, Чили и Мексики. Общая идея заключалась в том, что от фискальной политики «требуется все больше» не только в плане реагирования на недавний рост цен на энергоносители (особенно после закрытия Ормузского пролива на Ближнем Востоке, через который проходит пятая часть мировой нефти), но и в плане управления другими шоками (нехватка ресурсов и т. д.), которые стали постоянными. Пока что нефтяной шок привел к снижению прогнозов роста мирового валового внутреннего продукта (ВВП) на 2,9 процентных пункта к 2026 году, и, если неблагоприятный сценарий продлится из-за войн до второго квартала 2027 года, мировой ВВП упадет в среднем до 0,5%, причем наиболее пострадают Европа и Азия, по данным ОЭСР. По словам Аиды Кальдера-Санчес, руководителя отдела Департамента экономики ОЭСР, восстановление фискального пространства — сложная задача, которую нельзя решить одним лишь экономическим ростом, как это часто утверждается. Экономист подчеркнула, что страны ОЭСР, среди прочего, также сталкиваются с расходами на оборону, безопасность, старение населения и климатический переход, которые добавляются к недавнему росту цен на энергоносители и инфляции. Эдуардо Фернандес Ариас, член Независимого фискального совета (CFA) Уругвая — органа, консультирующего Министерство экономики и финансов — объяснил ситуацию в стране, подчеркнув, что она на 100 % импортирует нефть, несмотря на что негативное влияние конфликта на Ближнем Востоке не так велико, как кажется, поскольку ее энергетическая матрица не зависит полностью от ископаемого топлива. Влияние высоких цен на нефть действительно сосредоточено прежде всего в производственных секторах. «Воздействие подобных (нефтяных) потрясений традиционно было незначительным, — отметил он, — в том числе с точки зрения инфляции, что в определенной степени вызывало фискальные проблемы из-за индексации», — продолжил он. «Однако это инфляционное воздействие, по-видимому, не представляет серьезной проблемы для Уругвая, как и глобальный финансовый эффект, который, как ожидается, начнет проявляться в определенный момент», — добавил он. По его мнению, внешний шок застал Уругвай в очень благоприятный момент с точки зрения суверенного риска: доля долларизации долга сократилась, а резервы находятся на хорошем уровне. «Этот шок не представляет риска с точки зрения денежно-кредитной политики, но является проблемой с точки зрения фискальной политики», — предупредил он, учитывая, что уровень долга в Уругвае высок и близок к установленному пределу. Член CFA подчеркнул, что в Уругвае существует механизм стабилизации в отношении международных цен на нефть, поскольку они очень волатильны, и он не считает, что следовать сигналам международного рынка является наиболее эффективным (последнее предлагает ИБР). «Механизм стабилизации цен (на нефть) в Уругвае допускает постепенные изменения как в сторону повышения, так и в сторону понижения, причем изменения проникают в систему по мере того, как они демонстрируют свою постоянность», — обосновал он. Фернандес Ариас признал, что эта система вызывает споры, хотя и объясняет, почему Уругвай повышает цены на топливо постепенно. «Поскольку шоки носят временный характер, в случае страны, которая имеет структурное бюджетное правило, важно, чтобы со стороны бюджетных органов было четкое обязательство компенсировать возможные чрезвычайные расходы», — заявил он, пояснив, что субсидии в Уругвае не являются особой проблемой, но будут другие расходы, связанные с необходимостью поддержки производства. Он подчеркнул важность того, чтобы рост временных расходов был эффективно свернут, чтобы он не стал постоянным, а также необходимость соблюдения дисциплины в отношении целевых показателей структурных бюджетных результатов. «Мы настроены оптимистично, но я не считаю, что эта система в Уругвае уже созрела; мы по-прежнему находимся на этапе экспериментов», — пояснил он. Фернандес Ариас также отметил, что «старение населения представляет собой риск и для бюджетной сферы». В этом контексте он отметил, что в настоящее время ведется дискуссия по этому вопросу не только в отношении социального обеспечения, но и в области фискальной политики, поскольку этот аспект недостаточно интегрирован в долгосрочный структурный подход к фискальному правилу, а по-прежнему рассматривается скорее как нечто стационарное. «Здесь есть ахиллесова пята», — подчеркнул он. По мнению члена CFA, государственные предприятия не представляют собой проблему для Уругвая в этом аспекте, поскольку в целом они приносят прибыль, то есть пополняют бюджет, хотя исключением является Ancap, которая практически не делает этого и в прошлом испытывала проблемы с капитализацией, а также была явной налоговой нагрузкой. Он подчеркнул, что в Уругвае главная проблема заключается в том, что долг приближается к своему пределу, что создает недостаток резервов, а также наблюдается низкий рост ВВП, что вызывает напряженность. «Мы (имеется в виду CFA) заметили, что нет никакой гарантии того, что прогнозы роста ВВП Уругвая верны. Возможно, они склонны быть слишком оптимистичными». «Решением являются более эффективные меры по стимулированию роста, однако я бы указал на риск, связанный с недостатком ресурсов для управления и прогнозами, которые могут угрожать фискальной стабильности», — резюмировал он. Отвечая на вопрос о том, что может сделать страна для укрепления своей устойчивости, Фернандес Ариас сказал, что это зависит от способности проводить эффективную фискальную политику для противостояния внешним шокам, что, в свою очередь, зависит от наличия «твердых, соблюдаемых и надежных структурных фискальных правил», которые и обеспечивают фискальную устойчивость. «Уругвайская система только что была реформирована с введением двойного фискального правила (был отменен прежний принцип ограничения роста расходов), при этом структурный фискальный результат привязан к долговому якорю», — отметил экономист, добавив, что раньше целевые показатели рассматривались как прогнозы и, следовательно, менялись по ходу дела, тогда как теперь ожидается, что это перестанет быть так. Он также отметил, что автономия CFA была укреплена, хотя его члены по-прежнему работают на общественных началах и нет ресурсов для надлежащего анализа макрофискальных прогнозов, что является слабым местом, которое необходимо устранить. Со своей стороны, Рафаэль Лам, заместитель начальника отдела Департамента фискальных вопросов МВФ, подчеркнул, что страны региона имеют разные фискальные возможности и в этом смысле важно «правильно расходовать средства» и поддерживать гибкую политику. Она отметила, что страны с развивающейся экономикой должны увеличить инвестиции в обеспечение своего роста и укрепление институтов. Марта Руис-Арранс, руководитель отдела фискального управления МБР, подчеркнула, что «ни одна страна не застрахована от нынешнего ценового шока», в первую очередь потому, что в этом регионе добыча и использование ископаемого топлива по-прежнему остаются на высоком уровне. Она отметила, что долги стран Латинской Америки и Карибского бассейна не снизились с момента пандемии COVID-19, а лишь стабилизировались за последние два-три года, при этом процентные ставки выросли. «У правительств снизился институциональный авторитет, они не соблюдают фискальные правила, обязательства не закреплены, к тому же наблюдается жесткость в расходах», — предупредила она в отношении региона. По мнению БИР, меры, которые необходимо реализовать, должны включать адресные налоговые субсидии (которые являются эффективными, хотя и требуют большего потенциала для их внедрения), а не ценовое регулирование, которое в конечном итоге приводит к искажениям. Он также рекомендует устранить структурные слабости в сфере сбора налогов, чтобы регион вышел из кризиса более сильным и был готов противостоять будущим кризисам. Со своей стороны, Алехандро Гин-По Бон, макроэкономический координатор Министерства финансов Чили, напомнил, что к власти только что пришло новое правительство (с Хосе Антонио Кастом в качестве президента Республики), и его цель — укрепить институты. В настоящее время в Чили действуют адресные субсидии (для малообеспеченных семей, на общественный транспорт, а также в виде льгот для такси и школьного транспорта). Гин-По Бон согласился с ОЭСР в том, что не следует вводить общие субсидии, которые, как правило, становятся постоянными, даже если в них предусмотрены положения о прекращении действия, что сопряжено с большими затратами. С другой стороны, он предупредил, что Чили очень внимательно следит за климатическими явлениями, которые создают проблемы для сельскохозяйственной экономики, а также для медной промышленности и других отраслей. Наконец, Родриго Марискаль, главный экономист Министерства финансов и государственного кредита Мексики, пояснил, что его страна является как экспортером, так и импортером нефти и что в ней действует общая субсидия, которая активируется или деактивируется в зависимости от глобальных колебаний цен на нефть. «Общие субсидии лучше, потому что они помогают лучше амортизировать шоки на макроэкономическом уровне, чем адресные, в нашем случае. По мере того как мы будем меньше зависеть от ископаемого топлива, субсидий станет меньше», — заключил он.