За пределами голосования

В Уругвае мы гордимся нашей демократией. Но насколько эффективно осуществляется легитимная власть? Ведь одно дело — легитимность процесса, ведущего к избранию руководителей государства и парламентариев, а совсем другое — то, что должно быть важнее всего, то, что следует за этим: осуществление государственной власти и принятие законов. Демократия — это не только процедура, позволяющая легитимно определить, кто управляет страной. Это также — и прежде всего — инструмент, с помощью которого политическое сообщество стремится эффективно управлять собой и развиваться. В этой связи одной из малоучитываемых трудностей представительной демократии является то, что партии, как правило, интенсивно готовятся к победе на выборах, но гораздо меньше — к тому, чтобы эффективно управлять страной после прихода к власти. Предвыборная борьба создает четкие стимулы для инвестиций в лидерство, коммуникацию, позиционирование, территориальную организацию и разработку привлекательных предложений. В то же время формирование компетентных правительственных команд, глубокое знание административной системы, разработка реализуемых политических мер или подготовка эффективных механизмов принятия решений приносят менее заметные выгоды до выборов и, следовательно, кажутся менее приоритетными. Разве не было бы этически оправданно ожидать, что те, кто демократическим путем запрашивает полномочия на управление, также возьмут на себя ответственность за то, чтобы быть готовыми компетентно осуществлять эту власть в случае избрания? Кажется, трудно ответить отрицательно. Но в этом мире политическая этика слишком часто уступает место прагматике: на практике вопрос сводится к стимулам. В большинстве современных демократий конкурентный механизм, описанный Йозефом Шумпетером, создает очень сильный стимул для развития тех способностей, которые позволяют одержать победу на выборах: лидерство, коммуникация, организация избирательной кампании, формирование коалиций и т. д. Однако этот механизм не гарантирует наличия такого же стимула для развития навыков, результаты которых станут заметны только после победы на выборах. И если единственным стимулом является получение власти, а затем её удержание без необходимости демонстрировать достаточные достижения, не стоит удивляться неэффективности и колебаниям — шагам вперёд и назад, — которые не позволяют стране прогрессировать так, как она могла бы и как должна. Ясно видно, что именно это происходит в нашей стране. Важно проводить различие между «конкуренцией» и «программой». Партия может иметь привлекательные предложения и при этом так и не продемонстрировать, что она умеет претворять их в решения, координировать работу министерств, управлять бюрократическим аппаратом, расставлять приоритеты в распределении ресурсов или реагировать на непредвиденные обстоятельства. Демократия, строго требующая подотчетности за качество государственного управления, могла бы стать началом решения указанной проблемы, поскольку она косвенно создает стимулы для тех, кто стремится к власти, заранее развивать способности к управлению. Я имею в виду эффективную подотчетность перед гражданами или перед критически настроенными и независимыми представителями гражданского общества, а не инструменты, которые в основном касаются формальных вопросов и/или решаются внутри самих институтов, которые должны отчитываться, как, например, можно было бы утверждать, что это имеет место в Уругвае, но которые от «подотчетности» имеют лишь название. Правда, выборы фактически выполняют функцию подотчетности: граждане могут задним числом вознаградить или наказать правительство. Однако этот механизм весьма несовершенен. Избиратель должен самостоятельно восстановить в памяти, что обещала партия, что она сделала на самом деле, каких результатов добилась и в какой степени эти результаты можно ей приписать. В таких условиях оценка правительства имеет тенденцию смешиваться с партийной принадлежностью, конъюнктурными событиями, лидерством, коммуникацией и множеством других факторов, которые затрудняют обоснованную оценку его деятельности. Опыт Нидерландов представляет собой интересный прецедент. Каждый год правительство представляет бюджеты и цели, а затем, в так называемый «День отчетности», министерства должны отчитаться о том, что они сделали, сколько потратили и каких результатов достигли. «Algemene Rekenkamer» — независимый орган, аналогичный счетной палате, — проводит аудит этих отчетов и не ограничивается проверкой законности расходов: он также анализирует, достигли ли государственные программы запланированных результатов. Его выводы затем передаются в парламент. Речь здесь идет о суде счетов, который действует как таковой, поскольку является по-настоящему независимым, а не о нашем, который на деле ограничивается чисто формальными вопросами и мало чем больше, к тому же фактически подчиняясь партийной политической логике. Голландская система демонстрирует, что возможно институционализировать цепочку из целей, исполнения, результатов, независимой оценки и политического отчета. Её ограничением является то, что она работает в основном с программами и годовыми бюджетами, а не с комплексным политическим мандатом, полученным на выборах. Но именно здесь и появляется возможность сделать ещё один шаг вперёд. Дополнительный шаг заключался бы в увязке обоих уровней: предвыборной программы, целей правительства, проделанной работы, достигнутых результатов, независимой оценки и публичного отчета перед следующими выборами. Подобная система подотчетности не гарантировала бы эффективного управления, но изменила бы стимулы и тем самым способствовала бы достижению этих целей. Если бы политические партии знали, что в конце срока полномочий им придётся публично сопоставить свои обещания с достигнутыми результатами и отчитаться за них, то способность управлять перестала бы быть вопросом, который возникает уже после победы на выборах, и стала бы частью самой борьбы за эту победу. Уругвай должен двигаться в направлении создания именно такой системы. Только так мы сможем обоснованно утверждать, что у нас хорошая демократия, и, что самое важное, сможем продвигаться вперёд благодаря эффективным институтам, способным осуществлять те улучшения, в которых нуждается страна.