Метрополия Монтевидео: уплотнять, уплотнять

Мартин Алесина, приглашенный обозреватель (*) В последние десятилетия рост городской территории столичного района Монтевидео (AMM) характеризовался расширением жилищного строительства в пригородные районы. В период с 1996 по 2023 год общая численность населения AMM выросла всего на 6%, но произошла внутренняя перестройка. Десять самых центральных районов Монтевидео в совокупности потеряли 5% своего населения, в то время как менее центральные районы выросли более чем на 20%. В то же время население Канелонеса выросло на 33%, а Сан-Хосе — на 20%. Почему это проблема? Во-первых, поскольку речь идет в основном о спальных районах, это означает увеличение ежедневных поездок в столицу (в основном на частном транспорте), что приводит к увеличению времени, затрат, загрязнения, аварийности и т. д. Во-вторых, поскольку общее население AMM не растет, это приводит к депопуляции и ухудшению состояния городских центров, что еще больше стимулирует тенденцию к расширению. В своей магистерской диссертации, которая легла в основу этого анализа, я попытался количественно оценить эту динамику, используя подход, сочетающий два аспекта: где находятся рабочие места и где проживает население. Для этого был создан Индекс функционального разнообразия и интенсивности (IDIF), который измеряет расположение и разнообразие экономических видов деятельности на основе геореференцированных данных UTE, и Индекс центральности и плотности (ICD), который сопоставляет эту информацию с плотностью населения по данным переписи 2023 года. ICD присваивает каждому сегменту переписи значение от 0 до 1, которое отражает соотношение между центральностью и плотностью. Чем выше значение, тем выше потенциал уплотнения: то есть районы, где есть рабочие места, услуги и инфраструктура, но относительно низкая плотность населения. Другими словами, он определяет, где увеличение населения было бы наиболее эффективным. Во-первых, результаты IDIF показывают, что Монтевидео сохраняет преимущественно моноцентрическую структуру: большинство рабочих мест и услуг по-прежнему сосредоточено в центральной части города, несмотря на рост населения в пригородных районах. Это хорошо видно на следующем рисунке. Сравнивая результаты IDIF с перемещением жителей, становится ясно, что население растет в менее центральных районах и сокращается в более центральных. Таким образом, «центральный Монтевидео» теряет относительную конкурентоспособность в привлечении жителей, как показано в таблице. Однако при сопоставлении центральности с плотностью населения анализ показывает, что именно в центральных районах есть больше возможностей для уплотнения застройки, вопреки тому, что происходит на самом деле. Районы с наивысшими показателями индекса приведены на рисунке 2 и в таблице 2. Несмотря на то, что они кажутся уже перенаселенными, районы с наибольшим предложением рабочих мест и услуг имеют относительно низкую плотность населения по сравнению с их уровнем центральности. Плотность населения в районах с центральностью выше средней составляет менее половины от плотности населения в городах, сопоставимых по размеру и структуре, таких как Барселона или Автономный город Буэнос-Айрес (см. таблицу 3). Однако их население сокращается, и в них высокий процент пустующих жилых домов (почти каждый десятый, больше, чем в остальной части Монтевидео). Это объясняется двумя причинами. С одной стороны, цена земли и жилья определяет выбор места проживания. Цены на аренду и продажу в центральных районах в среднем выше, что вытесняет на окраины тех, кто не может себе этого позволить. С другой стороны, недостаточное качество коммунальных услуг в городе, таких как уборка, безопасность, мобильность, тротуары, бездомные и т. д., формирует предпочтения людей, которые выбирают больше пространства и комфорта по той же цене, но вдали от центра. Многие политики пытались решить эту проблему, но их подход был частичным и ограниченным и совпадал с низким уровнем координации в мегаполисе и политикой, стимулирующей расширение. В этом контексте и с учетом его последствий ICD предлагает конкретный инструмент для ориентации государственной политики на более эффективное использование городских земель. Этот индекс позволяет выделить приоритетные зоны для целенаправленной политики и градуировать интенсивность мер в зависимости от потенциала каждой области. Во-первых, необходимо прекратить любую политику, стимулирующую расширение, будь то в сфере жилья или мобильности, и четко установить границы территориального планирования. Для этого необходима более тесная межведомственная координация, отбросив в сторону интересы отдельных групп и стремясь к более эффективному управлению городской средой. В этом смысле целесообразно дифференцировать льготы, предусмотренные Законом о жилищном строительстве, в зависимости от значения показателя, с тем чтобы центральные районы получали больше льгот, а также дополнительные льготы для строительства объектов культурного наследия, районов с наибольшей убылью населения и с более низкими ценами на землю. Другой мерой является укрепление жилищных кооперативов (особенно в форме распределенных кооперативов в связи с нехваткой больших участков земли в центральных районах) с большими льготами на строительство и реконструкцию, ориентированными на эти районы. Аналогичным образом, стимулировать реинвестирование и реконструкцию жилья и предприятий с помощью налоговых льгот, ориентированных на эти районы и дифференцированных по индексу, а также определять доступ к финансированию, предоставляемому BHU, и к программам социального найма. Со своей стороны, предлагается решать проблему пустующих жилых помещений путем введения более строгих санкций и сокращения сроков для неиспользуемых объектов недвижимости в этих стратегических районах, одновременно предлагая льготные кредиты и субсидии на ремонт и/или заселение для владельца. Если он не согласится, значительно увеличить штрафы, чтобы он выставил объект на рынок по адекватной цене, а в противном случае в разумные сроки приступить к принудительной аренде или сносу и включить его в портфель муниципального органа по социальному жилью, ориентированного на молодежь. Эти действия не означают торможение роста, а его переориентацию. Стремление к полицентричному городу с учетом демографических тенденций означает продолжение депопуляции устоявшихся районов. Уплотнение этих районов и стремление к более компактному городу, напротив, позволило бы использовать существующую инфраструктуру, сократить время на перемещение, переориентировать частные и государственные инвестиции на эти районы и повысить эффективность государственных инвестиций за счет более широкого использования. Более высокая плотность населения также облегчила бы обоснование новых инвестиций в мобильность, общественные пространства и услуги, создав благотворный круг более высокой плотности и привлекательности в эффективных районах, подлежащих уплотнению. В этом смысле для достижения большей привлекательности необходимо сопровождать жилищную политику мерами в этом направлении и улучшениями в области тротуаров, уборки, умиротворения мобильности, освещения, безопасности и решения проблемы бездомных. Но политика в пользу плотности застройки должна быть первым шагом и возглавлять или совпадать с рядом изменений, направленных на создание более красивого и приятного города. Монтевидео будущего должно стать более привлекательным для проживания и приема туристов, и для этого необходимо переориентировать стимулы, заботясь о том, что у нас уже есть. К сожалению, это явление является нормой в регионе и даже в столицах департаментов нашей страны. Не хватало планирования и реакции, но это уже в прошлом. Сейчас нужна межведомственная координация и смелость, чтобы изменить курс, и это должно произойти на национальном уровне со стороны Министерства жилищного строительства и территориального планирования при поддержке президента. Эта тенденция к разрозненному росту с низкой плотностью, хотя мы этого и не видим, наносит большой ущерб сегодня и нанесет еще больший ущерб завтра. Ее необходимо остановить и начать менять ситуацию; больше ждать нельзя. Автор является экономистом Центра исследований экономической и социальной реальности (Ceres). Опубликованная работа является резюме его магистерской диссертации по государственной политике, представленной недавно.