Предупреждение агентства «Moody's» о негибкой структуре расходов, которое ставит перед Уругваем и ведущими странами региона сложную задачу

«Высокие и жестко закрепленные расходные потребности затрудняют процесс бюджетной консолидации во многих странах Латинской Америки и Карибского бассейна. Обязательные расходы, закреплённые законом, а также расходы, сокращение которых затруднительно с политической или социальной точки зрения, ограничивают бюджетную гибкость и мешают правительствам сокращать дефицит, стабилизировать долг и реагировать на шоки», — говорится в отчёте рейтингового агентства Moody's под названием «Жесткость расходов и политическая поляризация ограничивают перспективы бюджетной консолидации», в который включён Уругвай. Агентство напоминает, что «коэффициенты задолженности выросли в 14 из 18 суверенных стран в период с 2019 по 2025 год, а медиана увеличилась с 45% до 55% от валового внутреннего продукта (ВВП)». Лишь четыре страны продемонстрировали в 2025 году показатели отношения долга к ВВП ниже, чем в 2019 году, в том числе Аргентина и Эквадор (рейтинг Caa1 со стабильным прогнозом), которые в 2020 году провели реструктуризацию части своего долга. Девять суверенных эмитентов зафиксировали долговую нагрузку, равную как минимум 60 % ВВП» (в их числе Уругвай, где соотношение долга к ВВП выросло на девять пунктов). «Эти более высокие исходные уровни задолженности снижают способность правительств противостоять будущим потрясениям и повышают важность устойчивого улучшения первичного сальдо для стабилизации или сокращения долга», — добавляется в отчете. По оценке Moody's, «большинство суверенных государств сократили свои бюджетные дефициты после шока, вызванного пандемией, однако прогнозируемые на 2026 год финансовые показатели ряда правительств, таких как Бразилия, Мексика и Колумбия, по-прежнему остаются слабее, чем требуется для стабилизации их долговой нагрузки». Сравнение показателей государственного сектора может привести к недооценке необходимой корректировки на уровне центрального правительства, особенно в тех случаях, когда местные органы власти или системы социального обеспечения демонстрируют профицит, как это наблюдается в Колумбии и Панаме (Baa3 с негативным прогнозом). Даже правительства, чьи бюджетные показатели уже превышают уровни, необходимые для стабилизации долга, могут нуждаться в более значительной консолидации для сокращения долга и восстановления фискального пространства по сравнению с 2019 годом, а не просто для стабилизации долга на текущем уровне». В отчете отмечается, что «способность обеспечить устойчивую фискальную консолидацию будет во все большей степени зависеть от структуры и гибкости государственных расходов. Высокая долговая нагрузка повышает кредитное значение решений о корректировке, поскольку отложенные или временные меры повлияют на потребности в финансировании и ограничат улучшение условий обслуживания долга». Согласно Лопесу и Малагону (2026) в работе «Бюджетные корректировки в Латинской Америке: роль структуры и государственного долга», корректировки, основанные на расходах, могут обходиться экономике дешевле, чем меры, основанные на доходах, когда долговая нагрузка высока по сравнению с историческими показателями данного правительства. В том же исследовании делается вывод, что корректировки, основанные на расходах, с большей вероятностью приведут к устойчивому улучшению первичного сальдо. Однако это преимущество зависит от способности правительств сокращать расходы, не прибегая при этом в чрезмерной степени к сокращению капитальных инвестиций, способствующих росту, и не создавая политического и социального давления, которое может привести к отмене корректировок». С другой стороны, «низкие государственные доходы ограничивают возможности для бюджетной корректировки в большей части Латинской Америки и Карибского бассейна, а структурные ограничения снижают надежность мер, основанных на доходах. Высокий уровень неформальной занятости и неформального предпринимательства, налоговые льготы и уклонение от уплаты налогов ограничивают способность правительств стабильно собирать доходы. Меры, ориентированные на доходы, также могут привести к меньшему сокращению дефицита, если они повлекут за собой дополнительные обязательства по расходам». В Колумбии и Мексике центральные или федеральные правительства обязаны передавать часть своих налоговых поступлений местным органам власти (так называемые «доли»), что означает, что циклический рост доходов или дополнительные поступления, полученные в результате налоговых реформ, не в полной мере способствуют усилиям центральных органов власти по консолидации бюджета. «Таким образом, влияние на кредитный рейтинг зависит не только от объявленного роста доходов, но и от того, произойдет ли устойчивое улучшение первичного сальдо и динамики долга», — добавляется в отчете. «Рост государственных расходов с 2020 года усугубил задачу корректировки бюджета для большинства суверенных государств региона, хотя устойчивость и гибкость этого роста варьируются в зависимости от страны». Расходы государственного сектора выросли примерно на 4,6 % ВВП в Колумбии и примерно на 4 % ВВП в Сальвадоре (B3 с перспективой «позитивная») и на Багамах (Ba3 со стабильной перспективой) при сравнении соответствующих периодов. Расходы выросли примерно на 2 % ВВП в Чили (A2, стабильный), Мексике и Доминиканской Республике (Ba2, стабильный). Необходимо провести разграничение между постоянными текущими расходами, процентными выплатами и временными мерами, чтобы определить, в какой степени правительства могут обратить вспять этот рост и улучшит ли консолидация бюджетную устойчивость без ослабления роста в среднесрочной перспективе», — отмечает рейтинговое агентство. Согласно отчету, «структура государственных расходов во многом определит, смогут ли суверенные государства провести необходимую корректировку для стабилизации долга», поскольку «высокая доля обязательных или трудносокращаемых расходов ограничивает возможности по устранению бюджетных дефицитов, особенно когда возможности по мобилизации доходов также ограничены». «Поэтому правительства могут отложить консолидацию бюджета или сократить капитальные расходы, что может привести к экономии в краткосрочной перспективе, но ослабляет государственные инвестиции и рост в среднесрочной перспективе», — добавляет агентство. Рейтинговое агентство напоминает, что «структуры расходов во многих странах региона являются весьма жесткими, что ограничивает способность правительств корректировать расходы в ответ на фискальные и экономические шоки». Заработная плата, выплаты процентов, а также субсидии и другие текущие трансферты в среднем составили 77 % расходов центральных правительств 18 стран в 2024 году. Наибольшую долю жестких расходов имел Бразилия — около 97 % в 2021–2024 годах, за ней следовали Аргентина (90 %), Коста-Рика (Ba2 со стабильным прогнозом) (89 %), Колумбия (87 %) и Уругвай (Baa1 со стабильным прогнозом) (83 %). Жесткость бюджета Бразилии в основном обусловлена обширной системой субсидий и трансфертов в сочетании с высокими процентными расходами. Трансфертные платежи также составляют значительную долю расходов в Аргентине, Колумбии, Уругвае и Мексике, в то время как выплаты процентов в большей степени способствуют жесткости бюджета в Коста-Рике, на Багамах, в Сальвадоре и Колумбии, хотя правительство Колумбии смогло сократить свои выплаты процентов примерно на 1,5 % ВВП к 2025 году за счет операций по управлению обязательствами и соответствующих изменений в бухгалтерском учете». Агентство Moody's предупреждает, что «высокая доля капитальных расходов может привести к завышению оценки бюджетной гибкости. Некоторые капитальные расходы связаны с договорными обязательствами, в том числе с выплатами в рамках государственно-частных партнерств. Капитальные трансферты субнациональным органам власти, государственным предприятиям и другим государственным организациям также может быть сложно сократить. Таким образом, у правительств может быть меньше возможностей для корректировки капитальных расходов, чем следует из совокупной классификации». В отчете отмечается, что «ограничение, обусловленное жесткостью расходов, усиливается, когда высокая доля жестких расходов сочетается с также высоким общим объемом расходов». Расходы государственного сектора в Бразилии в 2021–2025 годах в среднем составляли около 44 % ВВП, причем практически все эти расходы приходились на жесткие категории расходов центрального правительства. Уругвай и Тринидад и Тобаго (Ba2 со стабильным прогнозом) также сочетают расходы на уровне около 30 % или более от ВВП с долей жестких расходов, превышающей 80 %». Такая комбинация приводит к тому, что значительная часть национального дохода задействована в расходах, которые трудно сократить. Напротив, общие государственные расходы Гватемалы в 2021–2025 годах в среднем составляли около 14 % ВВП, а доля жестких расходов в них не превышала 70 %. Меньший объем расходов Гватемалы ограничивает абсолютную сумму, доступную для сокращения расходов, хотя их структура выглядит более гибкой. Аргентина демонстрирует иную динамику. Её очень высокая доля жестких расходов отчасти отражает сокращение капитальных и других дискреционных расходов после значительной бюджетной корректировки, а не расширение жестких расходов». Согласно отчёту, структура жестких расходов «изменилась с начала пандемии». По всей выборке затраты на заработную плату сократились в среднем до 4,9 % ВВП в 2024 году с 5,1 %, зафиксированных в 2019 году, что свидетельствует о том, что фонд заработной платы не был основным источником роста жесткости в регионе. В большинстве стран затраты на заработную плату остались стабильными или снизились после временного роста во время пандемии. Общая стабильность расходов на заработную плату не обязательно свидетельствует о гибкости, поскольку правительства по-прежнему могут сталкиваться с правовыми, договорными или политическими ограничениями, мешающими сокращению численности государственных служащих и снижению уровня оплаты труда. Механизмы индексации заработной платы могут оказывать давление в сторону повышения на фонд заработной платы и пенсионные выплаты правительств». «Кроме того, законодательные положения также могут способствовать устойчивому росту фонда оплаты труда. Так называемые «специальные законы» в Панаме, которые определяют размер повышений заработной платы работникам государственных секторов здравоохранения, образования и безопасности, порой приводили к тому, что заработная плата росла быстрее, чем номинальный ВВП», — добавляет он. Агентство Moody's отмечает, что «процентные выплаты и трансферты составляют большую часть роста жестких расходов после пандемии, в частности потому, что эти суверенные государства стремились укрепить свой потенциал внутреннего финансирования. Средние расходы на выплату процентов выросли до 2,9 % ВВП в 2024 году с 2,5 % в 2019 году. Поскольку выплаты процентов не могут быть сокращены посредством обычных ежегодных бюджетных решений, этот рост напрямую уменьшает ресурсы, доступные для других расходов и для бюджетной корректировки. Средний объем субсидий и прочих текущих трансфертов также вырос до 9 % ВВП с 8,4 % в 2019 году». «Эквадор, Мексика и Панама продемонстрировали устойчивый рост в этой категории, причем увеличение в Панаме в 2024 году отчасти отражало погашение задолженности новым правительством. С другой стороны, многие другие страны сохранили расходы на трансферты на уровне, превышающем допандемические показатели, даже после того, как связанные с пандемией пиковые значения снизились», — отмечается в отчете. «Увеличение доли жестких расходов отражает различные комбинации роста обязательных расходов и изменений в капитальных расходах. На Багамах, в Чили, Колумбии и Уругвае доля жестких расходов выросла, в то время как капитальные расходы в целом оставались стабильными или увеличились, что указывает на более высокую базовую нагрузку со стороны обязательных расходов. В Аргентине, Эквадоре и Гондурасе (B1, стабильный) сокращение капитальных расходов стало основной причиной роста жесткости, что свидетельствует о том, что правительства сократили наиболее регулируемую часть бюджета. Однако среди 18 стран Аргентина продемонстрировала наибольшую совокупную корректировку, которая была достигнута главным образом за счет сокращения жестких расходов. В Доминиканской Республике, Панаме и Парагвае (Baa3, стабильный) наблюдался рост жестких расходов и сокращение капитальных расходов. В Коста-Рике и Тринидаде и Тобаго факторы, повлиявшие на эту динамику, были более разнообразными, тогда как доля жестких расходов в Бразилии, Сальвадоре и Гватемале существенно не выросла», — добавляется в отчете. В отчете отмечается, что «жесткость расходов не в полной мере отражает бюджетные ограничения правительств, поскольку как зафиксированные, так и регулируемые расходы могут быть неэффективными или нерационально распределенными». Межамериканский банк развития отметил, что повсеместное сокращение расходов может привести к ослаблению государственных инвестиций и ухудшению социальных показателей, в то время как более целенаправленное распределение средств, оптимизация выделения средств, совершенствование системы государственных закупок и предоставления услуг могут позволить правительствам достигать аналогичных или даже лучших результатов с меньшими ресурсами. Передовые практики государственных закупок, повышение прозрачности государственных контрактов и использование искусственного интеллекта для мониторинга государственных расходов также могут способствовать повышению эффективности расходов». «Таким образом, повышение качества расходов может сдержать их будущий рост, высвободить ресурсы для удовлетворения новых потребностей государственной политики и снизить зависимость от сокращений в сфере продуктивных инвестиций. Устойчивое повышение эффективности будет способствовать укреплению бюджетной устойчивости, если правительства смогут провести реформы и сохранить полученную экономию, а не превратить её в новые расходные обязательства», — утверждается в отчёте. По мнению Moody’s, «политическая поляризация, вероятно, замедлит реформу обязательных расходов в Бразилии и Колумбии, что ограничит темпы бюджетной консолидации. Риск усугубляется тем, что обоим правительствам требуются значительные бюджетные корректировки для стабилизации долга, в то время как значительная часть их расходов регулируется законодательными или конституционными положениями». Ограниченная реформа оставит меньше возможностей для улучшения первичных сальдо за счет долгосрочных мер в сфере расходов и будет свидетельствовать о снижении эффективности фискальной политики, если политические разногласия не позволят правительствам достичь своих среднесрочных фискальных целей». «Оба правительства ранее зафиксировали расходы посредством целевого распределения доходов, обязательных трансфертов и индексированных социальных выплат. Изменение этих обязательств, как правило, требует законодательных или конституционных реформ и широкой политической поддержки. Большую часть оставшихся дискреционных бюджетных средств также сложно скорректировать, поскольку они включают устоявшиеся социальные программы и, в случае Бразилии, поправки, принятые парламентом», — добавляет он. «В Бразилии политическая поляризация в преддверии октябрьских президентских выборов и отсутствие большинства в Конгрессе затруднят достижение соглашений о структурных реформах в сфере расходов. Бразилия уже заручилась политической поддержкой для проведения фискальных реформ, однако нынешние разногласия повышают риск того, что будущие меры будут носить более ограниченный характер или их принятие затянется. Ограниченный прогресс в сокращении обязательных расходов затормозит улучшение первичного сальдо и затянет рост долговой нагрузки. Кроме того, это заставит правительство в большей степени полагаться на меры по увеличению доходов или сокращения в самой небольшой части бюджета — дискреционных расходах, что сделает фискальную корректировку менее устойчивой», — предупреждает рейтинговое агентство. «В Колумбии незначительная разница в результатах президентских выборов в июне 2026 года и политически расколотый парламент затруднят формирование коалиций, необходимых для принятия налоговых реформ. Мы ожидаем, что эти ограничения сдержат сокращение расходов в рамках программы нового правительства и задержат прогресс в направлении бюджетной корректировки, необходимой для стабилизации долга. Продолжающийся рост законодательно закрепленных и политически чувствительных расходов оставит меньше пространства для улучшения первичного сальдо за счет структурного ограничения расходов, что повысит риск дальнейшего роста долга и будет свидетельствовать о более слабой способности проводить фискальную политику в среднесрочной перспективе», — предупреждает Moody’s. В отчете отмечается, что «Перу и Парагвай обладают большей способностью противостоять шокам, поскольку сочетают более гибкие структуры расходов с меньшей долговой нагрузкой и упрочненными рамками фискальной политики. Доля государственного долга Перу в 2025 году составила около 30 % ВВП, а его история фискальной дисциплины оставила запас прочности для реагирования на повторяющиеся политические и внешние шоки. Соблюдение Парагваем закона о фискальной ответственности позволило удержать долг на уровне около 41 % ВВП в 2025 году, и мы ожидаем, что в среднесрочной перспективе долг останется стабильным на уровне около 37 %. Эти фискальные резервы снижают необходимость в немедленных, масштабных и политически сложных реформах в сфере расходов. «Тем не менее, низкий уровень доходов Парагвая по-прежнему ограничивает общую бюджетную гибкость, что свидетельствует о том, что гибкость расходов сама по себе не определяет способность правительства корректировать фискальную политику».