Предложение о реформе Фонда специалистов, подготовленное Комиссией экспертов и находящееся в распоряжении президента Орси

После пяти месяцев работы и 16 рабочих заседаний Экспертная комиссия подготовила отчет с диагнозом и возможными решениями по реформированию Фонда пенсионного обеспечения специалистов (CJPPU) в связи с его финансовым кризисом. Представители исполнительной власти в Комиссии экспертов и представители Cjppu пришли к единому мнению в отношении диагноза состояния этого полугосударственного учреждения, однако в рекомендациях по отдельным вопросам их позиции носят скорее общий характер, и преобладают разногласия. Этот документ был передан в Администрацию президента Республики, поэтому президент Яманду Орси должен будет вместе со своей командой решить, какой законопроект направить в парламент. Отчет состоит из 51 страницы, с приложениями, содержащими предложения Cjppu, поскольку на этом уровне совпадений не было. Таким образом, общий объем составил 149 страниц; в целом в документе изложены позиции обеих сторон. В диагностической части среди ключевых данных подчеркивается, что в настоящее время взносы специалистов и студентов составляют 58% от общего дохода Cjppu, то есть около 330,8 млн долларов США, и Комиссия стремится увеличить эту сумму. Число специалистов с «заявлением об отказе от практики» увеличилось с 44 371 в 2011 году до 116 631 в 2025 году. С другой стороны, согласно данным, 37 % плательщиков будут работать исключительно в качестве наемных работников, застрахованных в каком-либо другом фонде, в частности в BPS. В отчете отмечается, что «число пенсионеров значительно возросло, что обусловлено процессом старения населения в рамках пенсионной системы». Действительно, в период с 2004 по 2007 год количество новых пенсионеров составляло в среднем 384 человека в год. В период с 2011 по 2014 год этот показатель вырос до 688 новых пенсионеров в среднем, а в 2024 году он составил 1 404 человека, а в 2025 году — 1 212 человек. Этот рост числа новых пенсионеров произошел несмотря на устойчивое повышение среднего возраста выхода на пенсию, который увеличился с 60,5 лет в 2004 году до 65,2 лет в 2025 году. Таким образом, количество пенсионеров увеличилось с 12 759 в 2011 году до 21 495 в 2025 году, из которых 16 455 являются пенсионерами по возрасту, а 5 040 — получателями пенсий по инвалидности. Это означает годовой темп роста количества пассивов на уровне 3,8%». «Резкий рост количества пассивов, обусловленный созреванием системы, более чем компенсировал увеличение количества активов. В результате соотношение активов к пассивам за последние годы заметно снизилось, сократившись с 3,94 в 2011 году до 2,95 в 2025 году. «Несмотря на это снижение, соотношение активов и обязательств остается на высоком уровне по сравнению с другими подсистемами», — добавил он. В отчете ставится под сомнение «значительный дисбаланс между приведенной стоимостью взносов и приведенной стоимостью выплат при любой возможной траектории роста численности участников». В частности, расчет базовой пенсии основывался на последних трех годах уплаты взносов, а система предусматривала минимальный коэффициент замещения в размере 50 %. Это обеспечивало участнику более выгодные финансовые условия по сравнению с некоторыми другими системами». Также отмечаются «общие тенденции рынка труда к росту форм занятости, отличных от традиционных отношений трудовой зависимости, наряду с увеличением числа специалистов, осуществляющих свою деятельность исключительно или одновременно в рамках трудовых отношений в другой системе социального страхования», а также «сокращение доли специалистов, вносящих взносы в Фонд в качестве механизма «добровольного сбережения»». «В результате вышеуказанных тенденций отмечается снижение доли участников, заявивших о занятии свободной профессиональной деятельностью, которая сократилась с 53,7% в 2010 году до 35,2% в 2025 году», — пояснил он. Все эти и другие проблемы привели к тому, что «CJPU столкнулась с все более негативными операционными результатами в период с 2013 по 2025 год. Хотя изначально эти операционные результаты покрывались за счет доходов от финансовых вложений, с 2020 года финансовые результаты стали меньше операционного дефицита, что привело к ускоренной потере резервов». Что касается реформы, которая уже вступила в силу, в отчете упоминается постепенное повышение ставки взносов с 18,5 %, действовавшей на момент реформы, до 22,5 % в январе 2028 года, введение денежного взноса в пользу пенсионеров фонда и новая шкала фиксированных ставок, а также другие меры, которые принимались в течение этого года. Рекомендации частично приводятся в подразделе под названием «общие ориентиры», в котором подробно излагаются следующие пункты: Комиссия считает целесообразным включить в сферу действия Cjppu все профессии, которые в настоящее время не подпадают под ее сферу действия, в случае тех специалистов, которые осуществляют свободную профессиональную деятельность. Еще одним пунктом является «улучшение контроля и принятие соответствующих мер, чтобы специалисты, осуществляющие независимую деятельность, вносили взносы в Cjppu, как того требует действующее законодательство, стремясь избежать уплаты взносов в качестве индивидуальных предпринимателей в рамках системы BPS». В этих целях, как поясняется в тексте, целесообразно инициировать законопроект, изменяющий статью 13 Закона 20.410. «С целью обеспечения большей соразмерности между фактическим гонораром и размером взносов для специалистов, занимающихся исключительно профессиональной деятельностью, целесообразно сделать систему категорий более гибкой, особенно для тех, кто будет рассчитывать базовую пенсионную зарплату на основе 20 лучших лет», — добавляет он. В качестве примера он отмечает, что «могло бы быть разрешено повышение категории по истечении одного года пребывания в ней, а также понижение категории при тех же обстоятельствах». Кроме того, отмечается, что могла бы быть введена схема взносов для специалистов, имеющих пенсионное обеспечение в другой системе взносов, у которых годовые фактические гонорары ниже фиктивных зарплат, соответствующих действующему минимальному размеру взноса. «В таких случаях взнос будет вноситься на основе выставленной счета, и для того, чтобы взнос учитывался при начислении пенсионных выплат, можно установить минимальный годовой взнос, размер которого предстоит определить», — отмечает он. «Такая схема могла бы позволить сделать первый шаг в направлении взимания взносов на основе реальных гонораров, что способствовало бы более глубокому анализу поведенческих реакций участников и ожидаемых последствий более широкого перехода к выставлению счетов на основе реальных гонораров», — утверждается в тексте. Последний пункт соглашения касается «улучшения процесса сбора и управления косвенными доходами (статья 71 Закона № 17.738), ускорения внедрения цифровой марки и внедрения других механизмов, обеспечивающих взимание налога в тех случаях, когда его применение является уместным». Представители исполнительной власти и Cjppu в Экспертной комиссии согласны с включением новых профессий, которые в настоящее время не входят в эту кассу. Это «потребует изменения и упрощения действующей процедуры таким образом, чтобы любая университетская профессия автоматически включалась в сферу деятельности учреждения», — говорится в тексте. В этой связи одно из отличий заключается в том, что Cjppu предлагает, помимо вышесказанного, «исключить вмешательство исполнительной власти» в данном вопросе. Cjppu также предлагает, чтобы «выявление незадекларированной частной практики облегчалось другими органами, в частности BPS и DGI» (путем обмена информацией с фондом). Это указывает на необходимость изменения «текущей формулировки статьи 13 Закона № 20.410, которая ограничивает обмен информацией между Кассой и государственными налоговыми органами», — призывает организация. Этот пункт может быть принят, поскольку в отчете не указано никаких возражений. Кроме того, представители Cjppu в Комиссии заявляют, что «поддерживают включение в сферу действия Cjppu тех специалистов, которые выходят на рынок труда в качестве наемных работников». В связи с этим представители исполнительной власти считают — дословно — что «сфера членства в Фонде должна оставаться в этом смысле в нынешних пределах, охватывая специалистов, осуществляющих свободную профессиональную деятельность». В этом смысле «расширение сферы членства и перевод членов из BPS в Cjppu подразумевает предоставление финансирования Cjppu со стороны государственного сектора», обосновывают они. В других пунктах делегаты Cjppu считают необходимым «пересмотреть систему профессиональных сборов» (что может привести к повышению цен на одни и снижению на другие). В противовес этому делегаты исполнительной власти утверждают, что «сбор средств, связанный с данными сборами, нежелателен», поскольку «предполагает увеличение вклада общества в улучшение финансового положения Кассы, что на данный момент не представляется необходимым», заключают они. В этом контексте они рекомендуют, чтобы Cjppu получала эти средства «за счет увеличения финансовой помощи из Общего бюджета», чтобы «избежать проблем, которые возникают при использовании косвенных средств в качестве инструмента сбора средств». С другой стороны, исполнительная власть «не считает целесообразным двигаться по пути, который позволил бы CJPPU заменить взносы в систему обязательного индивидуального сбережения» (что в свое время рассматривалось в качестве одного из вариантов). Кроме того, что касается расчетов, представители Cjppu предлагают «изменение взносов, основанное исключительно на фактическом обороте». «Члены комиссии считают, что резкое изменение схемы взносов, переход от фиктивных ставок к реальным гонорарам для всех специалистов, создает чрезмерные риски для финансов института», — отмечают они. Что касается сборов, Cjppu рекомендует, чтобы уплата налога на социальное обеспечение (IASS) не направлялась в Банк социального обеспечения (BPS), а перечислялась в их организацию, в то время как представители исполнительной власти в Комиссии выразили мнение, что так быть не должно. Точнее говоря, «IASS, удерживаемый Фондом у своих членов, по оценкам, составит примерно 1,7 млрд песо в 2026 году. Учитывая вышесказанное, исполнительная власть не поддерживает предложение о перечислении сборов IASS с пенсионеров, состоящих в Фонде, в указанный институт». Действительно, считается, что подобное изменение не соответствует цели, преследуемой при создании IASS в качестве замены налога на доходы физических лиц (IRPF), а также не учитывает того факта, что в рамках данного процесса был предусмотрен перенос средств из общего бюджета в качестве замены отмененного налога на доходы физических лиц (IRP)». В этой связи Cjppu отмечает, что «неуместно приравнивать помощь (государства) к механизмам, вытекающим из отмены IRP, поскольку сравнение является ограниченным и статичным с точки зрения базы расчета». «Ожидаемая динамика удержаний IASS будет продолжать расти в реальном выражении за счет естественного роста системы, а также за счет применяемого индекса (BPC), который ниже, чем индекс пенсионных выплат», — утверждает он. «Поэтому не разделяется представленное сравнение между оценками отчислений в IASS и финансовой помощи в отношении сбора денежных взносов, применимых к пенсионным выплатам», — заключает он. Специалисты вносят взносы в CJPPU на основе схемы фиктивных окладов, к которым применяется ставка взноса, которая в настоящее время составляет 20,5%, но которая будет повышена до 21,5% в январе 2027 года и до 22,5% в январе 2028 года, что приведет ее в соответствие со ставкой взноса, применимой к работникам, не находящимся в зависимом трудовом отношении, в рамках Банка социального обеспечения. В соответствии с Законом № 20.410 существует три различных шкалы условных окладов, которые применяются или могут применяться к различным группам сотрудников в зависимости от их выбора. Сотрудники Фонда имеют ставку личного взноса в размере 18,5%, которая применяется к номинальным уровням заработной платы. На конец 2025 года CJPPU насчитывал в общей сложности 179 848 членов трудоспособного возраста, из которых 63 217 имеют заявление о ведении частной практики с фактической уплатой взносов. Число плательщиков выросло в среднем на 1,7% в год с 2011 года, когда Фонд насчитывал 49 751 активного участника, осуществляющего профессиональную деятельность. Тем не менее, в 2024 и 2025 годах наблюдалось снижение числа участников, осуществляющих профессиональную деятельность, на 1,5% и 1,6% соответственно. В свою очередь, число специалистов, заявивших об отсутствии профессиональной деятельности, увеличилось с 44 371 в 2011 году до 116 631 в 2025 году. Таким образом, доля активных участников, осуществляющих профессиональную деятельность, сократилась по отношению к общему числу активных участников, в то время как число пенсионеров значительно выросло, что обусловлено процессом демографического старения пенсионной системы. В 2025 году выплата общих пенсий и взносы пенсионеров начали применяться с июля, поэтому их доля в доходах учреждения ниже, чем она будет в последующие годы. В среднем ежегодно на пенсию выходило 384 человека. В период с 2011 по 2014 год этот показатель составил в среднем 688 новых пенсионеров, а в 2024 году он достиг 1 404 человек, а в 2025 году — 1 212 человек. Этот рост числа новых пенсионеров произошел несмотря на устойчивое повышение среднего возраста выхода на пенсию, который увеличился с 60,5 лет в 2004 году до 65,2 лет в 2025 году. Таким образом, количество пенсионеров увеличилось с 12 759 в 2011 году до 21 495 в 2025 году, из которых 16 455 являются пенсионерами по возрасту, а 5 040 — получателями пенсий по инвалидности. Это предполагает годовой темп роста числа пенсионеров на уровне 3,8%.