Фискальный перекресток", с которым столкнется следующее правительство и который "потребует жесткого выбора" в отношении расходов

"Уругвай находится на фискальном перепутье", - говорится в опубликованном вчера докладе Центра исследований экономической и социальной реальности (Ceres) "Трансформация государственных расходов в Уругвае", который развивает анализ, сделанный исполнительным директором Центра Игнасио Муньо в недавней презентации. Согласно докладу, "фискальный перекресток" для следующего правительства заключается в том, что, "с одной стороны, ему необходимо увеличить государственные инвестиции в ключевых областях, по которым существует широкий политический консенсус, отраженный в многочисленных соглашениях в предложениях политических партий и подкрепленный фактами", а "с другой стороны, текущая фискальная ситуация требует, чтобы каждое новое увеличение расходов сопровождалось сокращением других расходов, по крайней мере, на эквивалентную величину". Церера утверждает, что "страна все еще отстает по ряду параметров развития по сравнению с передовыми странами, к которым она могла бы стремиться, таких как раннее детство, научные исследования и разработки (НИОКР), образование, жилье и безопасность", и поэтому ей требуется больше бюджетных ресурсов в этих областях. Однако "высокое налоговое бремя и сохраняющаяся государственная задолженность сдерживают перспективы экономического роста страны и, следовательно, жизнеспособность желаемой программы развития", - добавляет он. "Поэтому улучшение распределения и эффективности государственных расходов является неизбежным и неотложным", - говорит он. По мнению Ceres, "для следующего правительства должно стать абсолютным приоритетом осуществление плана трансформации государственных расходов, в рамках которого национальный бюджет будет включать в себя постоянный пересмотр расходов и будет нацелен на бюджет, ориентированный на результат, по примеру многих ведущих стран, которые двигались в этом направлении и добились значительной экономии ресурсов". Цель данного отчета - "дать толчок к оптимизации использования государственных ресурсов в соответствии со стратегическими приоритетами страны и поддержать принятие обоснованных решений в области управления финансами". Для этого сначала была проведена оценка того, "на что расходуется бюджет, как государственные расходы распределяются между различными видами деятельности и какие области поглощают наибольшую долю". В 2022 году общий объем выделенных бюджетных ассигнований достиг 805 млрд песо, или 27,5% валового внутреннего продукта (ВВП). Из этой суммы 29% пошло на общие государственные услуги, 25% - на социальную защиту (на социальное обеспечение ушло 20,2% от 805. 805 миллиардов), 16,3% - на образование, 11,8% - на здравоохранение, 6% - на экономическое развитие (инфраструктура, транспорт и связь заняли 3,6% от общей суммы), 6% - на общественный порядок и безопасность (общественная безопасность заняла 4,9%), 2,6% - на оборону, 2% - на жилье и 1,3% - на другие сферы (в том числе 0,6% - на отдых и культуру и 0,3% - на экологию). С другой стороны, Церера показала, что государственные расходы демонстрируют тенденцию к росту по отношению к ВВП с 2007 по 2017 год и некоторую стагнацию с тех пор. В 2007 году государственные расходы составляли 25,2% ВВП, в 2017 году - 27,4% ВВП, а в 2022 году - 27,5% ВВП. Согласно докладу, "сложно отслеживать государственные расходы в функциональном разрезе (по программам), что не позволяет четко понять изменения в деятельности государства с течением времени и причины этих колебаний". "Отчасти это связано с существующим подходом, основанным на ведомственной принадлежности, а также с отсутствием централизации и ясности в многочисленных источниках информации, связанных с расходами", - добавляет он. Для анализа расходов компания Ceres использовала инструмент искусственного интеллекта. Он обнаружил, что "существует 43 кластера с высоким уровнем сходства и "остаток" задач, которые не имеют достаточного сходства ни с одним из них". "Первый набор состоит из тех кластеров, в которых все задачи соответствуют одному и тому же агентству", что включает в себя 12 кластеров. Один из них, например, объединяет 14 задач, связанных с политикой зон свободной торговли, и все они принадлежат Министерству экономики и финансов (MEF). Ceres обнаруживает 12 таких кластеров. "Остальные 31 кластер демонстрируют определенную степень фрагментации и институционального дублирования, поскольку включают в себя схожие задачи, принадлежащие разным агентствам", - говорит он. Вторая группа из 16 кластеров представляет собой промежуточную фрагментацию, поскольку их задачи принадлежат нескольким ведомствам, но большинство из них сосредоточены в одном из них, что подразумевает наличие главного ответственного за данную тематическую область". Так обстоит дело с изменением климата, за которое отвечает Министерство окружающей среды, но есть также ответственные в министерствах животноводства, сельского хозяйства и рыболовства, жилищного строительства и территориального планирования, а также промышленности, энергетики и горнодобывающей промышленности. Наконец, есть 15 кластеров, "структура которых представляет собой высокий риск дублирования и несоответствия политики, размывания ответственности руководства". В качестве примера можно привести комплексное управление рисками и предотвращение стихийных бедствий, пять задач которого возложены на Президентуру, четыре - на Министерство национальной обороны, одну - на Министерство здравоохранения и одну - на Министерство внутренних дел. Одним из случаев наибольшей фрагментации, выявленных с помощью модели ИИ, стала сфера поддержки МСП, в которой действуют 11 структур: семь исполнительных подразделений, распределенных по четырем секциям, и четыре внебюджетных органа, связанных с 106 миллионами долларов США и почти 1200 сотрудниками. Ceres утверждает, что "хотя для решения многочисленных задач следует ожидать определенного уровня организационной сегментации, по мере роста числа подразделений, занятых в одной области, становится все труднее обеспечить согласованность и последовательность действий, а для их успешного выполнения требуется артикулированное внимание с использованием комплексных механизмов управления и координации". В исследовании предлагается несколько способов улучшить ситуацию с чрезмерной фрагментацией и даже дублированием задач в государстве. Первый из них заключается в создании управления, аналогичного Управлению правительственной отчетности в США, которому будет поручено "оценивать и управлять фрагментацией, дублированием и параллелизмом". В свою очередь, он рекомендует в первый год действия мандата (и в дальнейшем проводить более ограниченные обзоры) "обзор государственных расходов", определяя цели и масштабы, обеспечивая политическую приверженность и лидерство, определяя четкие роли и обязанности, а также анализируя информацию, среди прочих аспектов. За этим должен последовать бюджет, ориентированный на результат. "Это стратегический подход к управлению государственными финансами, который увязывает распределение ресурсов с достижением конкретных результатов деятельности, связанных с различными программами и мероприятиями", - поясняет Церес. "Он стремится повысить эффективность и результативность государственных расходов, превращая их в большую пользу для общества", - добавляет он. Для этого необходимо определить бюджет по программам и назначить централизованную ответственность, поставить четкие цели (документально обосновав их), измерить эффективность и использовать эти данные для принятия бюджетных решений, а также разработать и усовершенствовать системы бюджетной информации. Эта система была внедрена в странах Организации экономического сотрудничества и развития и других, таких как Перу и Южная Африка. "В последние два десятилетия, сопровождавшиеся постоянным ростом государственных расходов, страна пыталась добиться прогресса в укреплении фискальной устойчивости и стремилась внести изменения в структуру бюджета, ориентированные на более функциональный подход, такие как включение программных областей и показателей эффективности, хотя их эффективная сфера применения все еще очень ограничена", - сказал Церес. По этой причине он разработал "дорожную карту, направленную на повышение качества государственных расходов и, следовательно, эффективности и результативности государственной политики". Логика бюджетирования, ориентированного на результат, обеспечит распределение ресурсов в зависимости от результатов и централизованную подотчетность, что будет способствовать повышению эффективности государственных расходов в соответствии с целью пересмотра расходов и, в частности, решению проблемы фрагментации и дублирования в государстве", - говорится в докладе. Это позволит "провести углубленную оценку государственных расходов, выявить потенциальные области экономии и перенаправить ресурсы на более эффективные приоритеты", а также "смягчить различные базовые проблемы в управлении государственными финансами". "Однако существуют и другие проблемы, присущие бюджетным системам, которые требуют дополнительных и более масштабных преобразований", - говорит Церес. "Внутренняя негибкость, чрезмерная защита государственных ассигнований и рабочих мест, а также множество внебюджетных учреждений с конкретными целями и определенным уровнем автономии представляют собой серьезные проблемы для управления и координации государственных расходов", - говорит он. В современном мире парадоксально, что организационная структура государства насчитывает несколько десятилетий, что требует решительных усилий по преобразованию, структурной перестройке и координации", - говорится в докладе. "В заключение следует отметить, что совершенствование структуры и управления бюджетом позволит Уругваю не только повысить эффективность государственных расходов и перераспределить ресурсы в ключевых для развития страны областях, но и укрепить институциональную структуру и обеспечить более прозрачное и эффективное использование ресурсов, что приведет к очевидной выгоде для всего общества", - заключает Ceres.