Каждый второй сотрудник, принятый на работу в муниципалитеты, был "подобран вручную": какие департаменты лидируют в рейтинге

Спустя год после официального представления Адриан Пенья, член партии "Колорадо", в течение 28 минут защищал в Сенате законопроект об ограничении доходов чиновников департаментских органов власти. "За то время, что я был генеральным секретарем партии, мне не раз приходилось звонить мэрам, чтобы они не выгоняли людей из муниципалитетов только потому, что они вошли в комитет партии. Это реальность, правда, которой я жил и которую мне никто не рассказывал. Вот что происходит: неизбирательное, дискреционное использование, чтобы угодить политическому другу и обусловить голосование", - сказал Пенья в красном галстуке во вторник, 2 апреля, сенаторам, которые его слушали. Ему не хватило одного голоса. Цветные законодатели, лоббисты и фронтисты подняли руки в поддержку правила, устанавливающего, что прием и продвижение по службе в департаментских органах власти должны осуществляться "на основе публичных конкурсов" или, в противном случае, по лотерее. Ни один из представителей Национальной партии не сделал этого. Прошло немногим более 48 часов, когда трагическая автомобильная авария оборвала его жизнь, повергнув коллег в глубокую скорбь и превратив его просьбу в политическое завещание. После голосования в Сенате, а затем в результате решения "Сьюдаданос" провести плебисцит, чтобы включить в Конституцию то, что не было принято в виде закона, вопрос о государственных служащих в муниципалитетах приобрел новое измерение и стал частью политической повестки дня с двумя основными направлениями дебатов. С одной стороны, обсуждается вопрос о том, практикуют ли уругвайские муниципалитеты политический клиентелизм из-за гибкости, которой они обладают при найме государственных служащих. С другой стороны, существует более юридическая дискуссия о том, как можно изменить эти доходы, учитывая, что Конституция предусматривает сохранение автономии департаментских органов власти. И посередине между этими двумя уровнями дебатов находятся данные Национального управления гражданской службы, которые являются практически единственным источником информации о количестве государственных служащих в каждом департаменте, но которые сами мэры считают "неправильными" для оценки найма. Если рассматривать общее количество департаментских органов власти без каких-либо нюансов, то данные, собранные Управлением гражданской службы - на основе информации, присланной самими интендантствами и муниципалитетами, - показывают, что в 2022 году около 60 процентов должностей, созданных на этом уровне власти, были созданы путем "прямого назначения". Эта цифра была использована сенатором Пеньей - и повторяется защитниками проекта - как резюме широко распространенной практики клиентелизма. Но у мэров или некоторых сенаторов, имеющих опыт работы в ведомственном управлении, есть два основных возражения против этой информации. С одной стороны, они указывают на то, что цифры государственной службы плохо отражают то, что происходит в каждом департаменте. С другой стороны, они утверждают, что, даже если оставить в стороне дискуссии об измерениях, правительствам департаментов необходимо чаще прибегать к прямому назначению. Что касается первого пункта - недоверия к цифрам государственной службы, - то это утверждение всплывает в разговорах с мэрами. "С цифрами гражданской службы обращаются очень недобросовестно, потому что они не являются репрезентативными", - говорит Алехо Умпьеррес, мэр города Роча. "Цифры неверны", - говорит его коллега из Лавальехи Марио Гарсия. "Они не отражают реальности", - добавляет Хосе Юрраменди, мэр Серро-Ларго. Даже на заседании Сената, на котором законопроект Пеньи провалился, данные вновь стали предметом обсуждения после комментария Серхио Ботана, бывшего мэра Серро-Ларго, а ныне сенатора от Национальной партии. "Все данные, которыми располагает Servicio Civil по работникам департаментов, сомнительны, просто потому, что это не компетентное ведомство в данной области. У них есть системы регистрации, которые не приспособлены к различным реалиям департаментских органов власти, и, конечно, в некоторых случаях они могли ошибиться в некоторых ситуациях из-за ошибок муниципалитетов". Это абсолютно небрежная информация", - сказал он. Оскар Андраде, взявший слово следующим, сказал, что испытывает "дежа вю", поскольку в мае 2023 года между двумя сенаторами произошел обмен мнениями по поводу доходов в муниципалитетах, что привело к записке тогдашнего директора Гражданской службы Конрадо Рамоса, который подтвердил достоверность данных, объяснил детали их обработки и заявил, что правительства департаментов сами несут ответственность за отправку информации (см. отдельный материал на стр. A2). Однако они же первыми заявили, что к цифрам не стоит относиться легкомысленно. Одна из главных оговорок заключается в том, что прямые назначения измеряются по количеству связей, зарегистрированных в каждом агентстве, а это может включать контракты, которые часто продлеваются, даже на ежемесячной основе. Иными словами, звено - это не обязательно новый сотрудник, пришедший в агентство, это может быть тот же самый сотрудник, чей контракт обновляется или трансформируется. Например, в муниципалитете Лавальеха в отчете за 2022 год говорится о 3 299 увольнениях, включая 3 298 прямых увольнений, в то время как число звеньев со статусом госслужащего, согласно тому же отчету, было меньше - около 1 378. "Мы должны были назначать более десяти человек в день, чтобы достичь 3 000 новобранцев. Это бессмысленно", - жалуется Гарсия, мэр департамента, в беседе с El País. И хотя ни в одном случае информация не доходит до крайностей в этом департаменте, аргумент повторяется снова и снова. "В последние дни упоминается случай с Лавальехой, но это происходит и во многих других", - резюмирует Ариэль Санчес, нынешний директор Гражданской службы. Он объясняет, что "не всегда у ведомств есть плохие намерения", но из-за ротации кадров они применяют разные критерии для регистрации связей, "в зависимости от того, кто в данный момент ими руководит". Другая проблема заключается в том, что муниципалитеты используют разные критерии для классификации государственных служащих. Некоторые департаментские органы власти, по словам нескольких опрошенных, относят к этой категории чиновников, чьи связи не имеют никакого отношения к "временной" задаче - например, туризму или конкретному проекту, - но при этом продлеваются на неопределенный срок, как если бы они были таковыми. Так неужели невозможно узнать, что происходит с доходами муниципалитетов? Ну, не совсем. Существуют различные способы, ни один из которых не является идеальным, приблизить число, которое более точно соответствует реальности каждого департамента. И во всех этих случаях общее число прямых назначений остается высоким. Для таких случаев, как, например, Лавальеха, можно предположить, что все заявленные назначения на 2022 год - это связи, которые продлевались месяц за месяцем, а затем разделить это число на общее количество месяцев, то есть на 12. При таком расчете, который предполагает самый консервативный сценарий, в 2022 году было бы 285 государственных служащих, набранных вручную, и только 11, набранных по конкурсу. Второй вариант - более внимательно изучить данные, которые Государственная служба приводит в приложениях к своим отчетам. Там, на основе информации, предоставленной самими муниципалитетами, подробно описываются все созданные и все прекращенные связи, с указанием типа государственного служащего и способа его найма. Для этого отчета El País обработала данные по 19 интендантствам (без учета муниципалитетов) за период с начала 2021 по конец 2022 года - то есть за первые два полных года полномочий нынешних мэров, поскольку данные за 2023 год еще обрабатываются. За эти два года, если принять во внимание все сообщения об увольнениях, 53 % от общего числа уволенных государственных служащих были уволены по прямому назначению. С другой стороны, если исключить связи, указанные как "zafrales", то за эти два года было зарегистрировано 5 256 увольнений, из которых 1 649 (31,4%) были прямыми назначениями. Иными словами, в совокупности всех звеньев каждое второе назначение было произведено вручную, а если исключить из анализа "зафралес", то каждое третье назначение было произведено вручную. Первые места по доле прямых назначений несафральных чиновников занимают Серро-Ларго (99,6%), Такуарембо (98,1%) и Трейнта-и-Трес (96,0%). За ним следуют Дуразно (92,8%), Лавальеха (86,0%), Колония (84,5%), Пайсанду (82,3%) и Ривера (73,8%). В это число не входит Артигас, где высокий показатель был отмечен только среди несафралес. Все первые семь департаментов находятся под управлением мэров от Национальной партии. Несмотря на то, что этот обзор является более точным, чем первое прочтение данных, собранных Servicio Civil, он далек от совершенства и также заслуживает осторожности, особенно учитывая непоследовательность критериев интендантств при предоставлении данных. В любом случае, детальный анализ цифр подтверждает, что прямые назначения - широко распространенное явление в ведомственных органах власти, как для сезонных работников, которые могут быть приняты по лотерее, так и для карьерных связей, которые могут быть приняты по конкурсу. Однако те, кто считает, что необходимо установить ограничения на руки мэров, сталкиваются с другой сложностью, на этот раз юридического характера: автономией, которую Конституция устанавливает для департаментских органов власти. Конституция устанавливает, что именно интендантства - как и автономные образования - обязаны разрабатывать статуты, регулирующие правила, применимые к их должностным лицам, и именно поэтому каждый раз, когда законопроект затрагивает эту автономию, воды расходятся. Одним из ключевых моментов является статья 64 Карты, которая устанавливает, что закон может двумя третями голосов каждой палаты "установить специальные правила, которые в силу их общего характера или природы применимы к должностным лицам всех департаментских правительств". Во время рассмотрения в комитете Конгресс мэров поставил под сомнение законность первоначального законопроекта, и после ряда замечаний экспертов - в частности, в ходе переговоров, в которых участвовал сенатор Чарльз Каррера (Frente Amplio), - текст был сокращен с шести статей до одной, чтобы не вдаваться в детали, которые могли бы поставить под сомнение его конституционность. Хотя сенатор Грасиэла Бьянки от Национальной партии поставила под сомнение тот факт, что они не участвовали в переговорах и что текст был поставлен на голосование без приглашения доктора Фелипе Ротондо - аспиранта, профессора административного права на юридическом факультете Университета Республики и Университета Монтевидео и члена Национальной комиссии по гражданской службе, - Партия Колорадо, Широкий фронт и Cabildo Abierto понимали, что у них уже есть необходимые отчеты и что настало время принять решение. Для подготовки этого отчета El País обратилась к доктору Ротондо, который заявил, что законопроект, обсуждавшийся на прошлой неделе в Сенате, не имел той формулировки, которую он хотел бы видеть - по разным причинам - но, по его мнению, он "не противоречит Конституции" и не может быть сравним с предыдущими законами, такими как 16.127, которые были поставлены под сомнение Верховным судом. Ротондо сначала пояснил, что он является "ярым защитником" автономии департаментов, поскольку Конституция "четко закрепляет ее", но отметил, что это не мешает закону "аккуратно" устанавливать некоторые общие правила по этому вопросу. "Должно быть совершенно ясно, что каждое ведомственное правительство утверждает свой устав посредством ведомственного законодательного акта и что все правила, касающиеся государственных служащих - как они поступают на службу, как их продвигают по службе и так далее - находятся в ведении ведомственного правительства. Это неоспоримо. Значит ли это, что правовое регулирование исключено? В принципе, я бы сказал, что да. Но вы должны соблюдать конституцию, а конституция указывает, что вы можете устанавливать правила, которые в силу своей общности или характера распространяются на ведомственные органы власти", - говорит профессор. По его мнению, например, "было бы неконституционным, если бы закон вдавался в детали и регулировал конкретно, как должна проводиться акция или конкурс", но это "не означает, что он не может устанавливать руководящие принципы". "Обобщение или характер (на который ссылается Конституция) может заключаться в том, чтобы сказать: "Ну, пусть это будет конкуренция или какой-либо другой механизм", но при этом не вдаваясь в детали. В каждом конкретном случае нужно обсуждать, в общем-то, правильно ли принят закон или он выходит за рамки", - говорит эксперт. Хотя он предпочитает не вдаваться в подробности конкретного законопроекта, обсуждавшегося в Сенате, поскольку не принимал участия в его разработке или рассмотрении, Ротондо утверждает, что в любом случае проблема заключается не в его конституционности. В частности, он считает, что прецедент неконституционности, упомянутый некоторыми сенаторами от Национальной партии, - закон 16.127 от 1990 года - "нельзя сравнивать" с единственной статьей, которая была поставлена на голосование в Сенате. "По моему мнению, тот закон был признан неконституционным, поскольку в нем говорилось о вмешательстве Национального управления гражданской службы, чего Конституция не предусматривает. В данном случае все было иначе", - говорит он. По мнению Ротондо, законопроект "можно было бы сделать лучше", с менее резкими формулировками, например, указав, что "в принципе доступ к этой функции должен быть по конкурсу или лотерее, более четко определив процедуры вступления и то, к каким шкалам и должностям они применяются". По его мнению, нечто подобное должно быть сделано с формулировкой, которая рассматривает "всю совокупность" статей Конституции. В свою очередь, профессор конституционного права Мартин Риссо, с которым комиссия консультировалась, когда еще рассматривала текст нескольких статей, утверждает, что окончательный проект единой статьи получился "слишком жестким" и "не имел запасного клапана", поскольку "не оставлял правительствам департаментов возможности для маневра", чтобы сделать некоторые исключения при заключении контрактов, отличных от конкурсных. Помимо соображений конституционалистов, в дебатах присутствуют и политические соображения. В то время как сторонники законопроекта, провалившегося в Сенате, понимают, что на белых повлиял "вес их мэров" и партийные структуры департаментов, националисты утверждают, что их отказ не имеет ничего общего с отсутствием прозрачности. Эдуардо Брента, сенатор, который также был директором департамента по работе с персоналом городского совета Монтевидео, сказал El País, что белые законодатели "получили от мэров такой уровень давления, который оказался решающим", потому что "это явно не был неконституционный проект". Брента считает, что "именно местные каудильо собирают голоса для национальных выборов", а поскольку Национальная партия имеет 15 из 19 мэрий, голосование за законопроект, продвигаемый Пеньей, в этот период перед выборами было "более трудным". Его коллега Чарльз Каррера, между тем, говорит, что "очень печально", что белые не поддержали проект и что это "ясно показывает, что они используют муниципалитеты для игры в политику". "В Ривере, например, известно, что для работы в департаментском правительстве необходимо иметь красную карточку. Другого способа сделать это не существует", - обвиняет Каррера. Гильермо Доменеч из Cabildo Abierto считает "прискорбным", что Национальная партия "препятствует реализации проекта, учитывая, что именно у нее больше всего мэрий". Среди белых некоторые законодатели, такие как Серхио Ботана и Карлос Ками, связали свой отказ с яростной защитой автономии департаментов, в то время как другие, такие как Грасиэла Бьянки и Хорхе Гандини, намекнули, что они выступают за повышение стандартов приема на государственную службу в муниципалитетах, но что это не тот способ, которым можно это сделать. В любом случае, аргументы, к которым прибегали обе стороны, изменились после того, как законопроект провалился, а законодатели от партии Ciudadanos (Колорадская партия) решили пойти альтернативным путем: провести плебисцит, чтобы изменить статью 62 Конституции и включить в нее в общих чертах то, что предлагалось в законодательной инициативе. "Единственное ограничение, которое у меня возникло в связи с этим законопроектом, - это ущерб автономии департаментских органов власти. Поскольку сейчас в Конституцию вносятся изменения, это формальное препятствие отпадает. Точная формулировка этого предложения еще не определена", - говорит сенатор Гандини. Ботана, между тем, утверждает, что такое изменение означало бы "дискриминацию внутренних органов власти и второго уровня управления", и доказывает, что именно департаментские советы должны контролировать муниципалитеты. Сенатор и бывший мэр добавляет еще один мотив, который, после того как все разговоры о цифрах и нормах были убраны, является мотивом, который витает в рассуждениях некоторых белых лидеров. По мнению Ботаны, если единственным критерием будет конкуренция и лотерея, то "социальная потребность в некоторых муниципальных должностях останется без внимания". Эта "социальная потребность", по мнению сенатора, связана с тем, что прямое назначение часто "гарантирует", что человек подходит для этой работы. "Интересно, сколько детей в районах 40 Недель или Маракана имеют возможность выиграть конкурс? Или с лотереей... Не окажется ли мать-одиночка с детьми на иждивении, которая знает, как все делать, обделенной, а на ее место придет человек, который ничего не знает и не хочет работать? А с пальцем?