Миллионные иски, налоги, прощание с инвесторским рейтингом: что может произойти, если плебисцит против AFAPs будет одобрен?

Разделенных совершенно разными, почти непримиримыми взглядами на мир, есть нечто, что объединяет в одной лодке большую часть сторонников и противников плебисцита по реформе социального обеспечения: убежденность в том, что его окончательное утверждение, по каким бы причинам - у каждого они свои - ознаменовало бы для Уругвая «до» и «после», как это редко случается в событиях национального масштаба. Для сторонников текста, который будет вынесен на всенародное голосование 27 октября, победа на плебисците станет ударом по системе, которую они считают структурно несправедливой, радикальной перестройкой некоторых «консервативных» принципов, которые определяли управление страной при правительствах всех партий. Для недоброжелателей это было бы не только концом долгой традиции консенсуса, четких правил игры и постепенных изменений, но и «прыжком в пустоту» или «русской рулеткой», в результате которого страна заложит все, чего достигла за последние десятилетия, и пойдет в опасном направлении, противоположном развитию. Они сравнивают его с Brexit: авантюрой меньшинства, которую отвергла большая часть политического истеблишмента, предложившего радикальное решение некоторых проблем, от которых страдало общество, и открестившегося от пророчеств гибели, обвинив виновных в желании внушить «необоснованный» страх. Некоторые из этих элементов присутствуют в уругвайской дискуссии. В экономической сфере прогнозы варьировались от неизбежного повышения налогов для финансирования огромных дополнительных расходов на реформу до потери инвестиционного рейтинга или даже - самый пессимистичный вариант - риска дефолта в связи с неспособностью выполнить снежный ком обязательств, прямых и косвенных, которые возникнут в результате принятия нового конституционного текста. В правовой сфере различные эксперты предупреждали о высокой степени неопределенности при переходе к предлагаемой новой системе, об опасности ретроактивного изменения системы, существовавшей 28 лет, и о возможной «волне судебных исков» непредсказуемого масштаба. Нелегко обобщить все возможные последствия конституционной реформы. Цепочка прямых и косвенных последствий, одни из которых могут наступить сразу, а другие - через десятилетия, очень обширна, и это также один из предметов споров между теми, кто стоит на одной стороне, и теми, кто стоит на другой. В целом сторонники плебисцита считают, что прогнозы «преувеличены», в то время как противники инициативы критикуют ее за то, что они не имеют четкого представления о стоимости своего предложения и его возможных последствиях. Степень достоверности прогнозов вызвала, например, три недели назад напряженную перепалку между президентом Pit-Cnt Марсело Абдалой - голосом кампании «За» - и адвокатом Родольфо Салдаином, который возглавлял пенсионную реформу нынешнего правительства и является одним из главных представителей кампании против плебисцита. Абдала заявил, что противники голосования исходят из «неверных предпосылок», являются «катастрофистами» и «научной фантастикой». Салдайн, недавно опубликовавший книгу с описанием основных последствий успешного плебисцита, поставил под сомнение отсутствие документов и технических обоснований предложения о плебисците и заявил, что критика Абдалой прогнозов правительства свидетельствует о «невежестве». Во вторник, 27, бухгалтер Исаак Алфи, бывший директор Управления планирования и бюджета, разделил трибуну с бывшим сенатором-социалистом Даниэлем Олескером, и, хотя и с меньшими трениями, они также разошлись во мнениях относительно масштабов прогнозов. В ходе встречи, организованной Центром исследований государственной политики (CEPP), в которой также приняли участие юристы Диего Гамарра и Хуан Серетта, Альфи начал с того, что взял за основу расчеты Банка социального прогнозирования (BPS), который прогнозирует увеличение дефицита, эквивалентное как минимум четырем пунктам ВВП всего за двадцать лет, и шести пунктам к 2100 году. К этому, однако, по его словам, необходимо добавить ряд «динамических эффектов», некоторые из которых невозможно оценить, например, влияние на экономическую активность, занятость и заработную плату, а другие имеют значительные масштабы, включая увеличение стоимости долгового финансирования. «Я говорю им, что, помимо эффекта от BPS, в течение четырех или пяти лет мы легко получим не менее 400 миллионов долларов дополнительно в год только за счет увеличения процентного бремени», - сказал Алфи. В свою очередь, Олескер заявил, что не склонен слишком привязываться к «метапрогнозам»: «Я не известен тем, что делаю катастрофические прогнозы. Жизнь покажет, потеряет или не потеряет инвестиционный рейтинг. Жизнь покажет, нужно ли повышать налоги или нет, и в таком случае, будет ли это НДС или нет. Жизнь покажет, а реализовывать ее будут те, кому это придется делать в тот момент. Правда, некоторые последствия предлагаемой реформы - как это часто бывает с политикой социального обеспечения - предполагают долгосрочный временной горизонт. Но не нужно забегать далеко вперед, чтобы обнаружить первые расхождения в прогнозах стоимости реформы. Самое ближайшее из них, в случае успеха инициативы, - это то, которое возникнет в результате повышения пенсий и пенсий ниже минимальной заработной платы до величины минимальной заработной платы в стране. И здесь уже есть существенные расхождения в прогнозах. По мнению сторонников реформы, такое положение будет стоить от 400 до 450 миллионов долларов в год. Но это приблизительная стоимость того, чтобы каждый получатель пенсии или пенсии получал в общей сложности хотя бы эквивалент минимальной заработной платы в стране. Проблема, по мнению противников инициативы, заключается в том, что формулировка, вынесенная на голосование и имеющая конституционный статус, если наберет необходимое количество голосов, не говорит именно об этом. Шестой пункт предлагаемой новой статьи Конституции гласит, что «ни одна пенсия не может быть меньше минимального размера оплаты труда в стране». Согласно этой точке зрения, из текста следует, что все пособия ниже минимального размера оплаты труда должны быть повышены. А в этом случае расходы увеличатся более чем в два раза. По расчетам BPS, такая мера обойдется примерно в 1 миллиард долларов США в год. Диего Гамарра, руководитель отдела публичного права юридической фирмы Posadas, Posadas y Vecino и директор кафедры публичного права Католического университета Уругвая (UCU), заявил во вторник, что «буквальная формулировка текста тупая». «В нем говорится не о минимальной стоимости на одного человека, а на одно пособие. Одного этого, на мой взгляд, достаточно, чтобы выступить против реформы», - сказал он на конференции CEPP. Некоторые сторонники плебисцита отмечают, что любые сомнения могут быть разъяснены в нормативном акте или, в противном случае, в законе о толковании. Но по другую сторону забора они предупреждают, что любая правовая норма, противоречащая буквальному толкованию, будет объявлена неконституционной, как и закон, который интерпретирует голосование как установление минимального пенсионного возраста в 60 лет, в то время как на самом деле в нем говорится о 62 годах. Адвокат Хуан Серетта, участвовавший в разработке бюллетеня «За», признает, что это «спорный вопрос», но подчеркивает, что, по его мнению, речь не идет о едином толковании. Если взглянуть на статью «целиком», говорит Серетта в интервью El País, то «логично» интерпретировать ее как относящуюся к льготам в целом. «Я признаю, что это спорно. Но критиковать формулировку статьи гораздо проще, чем ее построение. Очевидно, что есть вещи, которые можно было бы сформулировать лучше, яснее или короче. Кроме того, это был результат переговоров», - добавляет он. По мнению Гамарры, проблема заключается в том, что даже если принять предпосылку о наличии «сомнений» или противоречивых толкований, то, поскольку речь идет о норме, касающейся прав человека, приоритет должна иметь интерпретация, «наиболее благоприятная для отдельных лиц», и поэтому каждое благо должно рассматриваться отдельно. Серетта соглашается с тем, что этот принцип применим, но утверждает, что «наиболее благоприятное» толкование также может быть оспорено. -Я трактую это наоборот: в пользу человека, а не выгоды. -Но в чем заключается элемент в пользу человека? -То, что речь идет о человеке, а не о выгоде? Мы пытаемся найти недостатки в тексте, хотя никто в здравом уме не может поверить, что кто-то может утверждать, что любое пособие должно достигать минимальной зарплаты. -Но утверждается, что завтра человек может сказать, что текст Конституции дает ему право приравнять все пособия к минимальной зарплате, и что в случае сомнений более благоприятной интерпретацией будет та, которая дает ему больше экономических преимуществ..... -Это может случиться, и могут быть разные мнения. Но я думаю, что Верховный суд одним росчерком пера отменил это и сказал: нет, послушайте, логика статьи заключается в расчете на одного человека. Я признаю, что это спорно, об этом не может быть и речи. Помимо непосредственного эффекта повышения пенсий и минимальных пенсий, еще одним центральным пунктом реформы является ликвидация индивидуального накопительного компонента (который осуществляется через AFAP). Это, пожалуй, та тема, которая вызывает наибольшие страсти, но также и та, которая вызывает наибольшие юридические дебаты, и та, которая имеет наибольшие экономические последствия в среднесрочной перспективе. Согласно расчетам BPS, только расширение системы PAYG приведет к увеличению ВВП на 4,4 пункта к 2100 году. В краткосрочной перспективе передача капитала, накопленного в AFAPs (около 23 миллиардов долларов), в государственную казну - через трастовый фонд - обеспечит необходимую подушку безопасности для покрытия пенсий. Однако прогнозы показывают, что эта немаленькая сумма будет исчерпана к 2037 году, то есть чуть более чем через десять лет. После этого финансирование придется искать из других источников. Сторонники инициативы говорят, что времени для изучения и согласования таких путей достаточно - прежде всего они указывают на налоги на капитал и пересмотр налоговых льгот, - но дыра велика, а ресурсов не хватает. Для примера, в 2023 году налоговые льготы в целом составили около 6,8 % ВВП; если посмотреть на общую сумму налоговых льгот по IRAE и налогу на богатство, которые чаще всего называют сторонники плебисцита, то они составят чуть более 3 % ВВП. Перемещение некоторых из этих параметров, необходимых для финансирования расходов, по мнению противников инициативы, приведет к негативным последствиям для макроэкономики и скажется на инвестициях, занятости, зарплатах и общем благосостоянии. В то же время некоторые из них предсказывают, что неостановимая траектория расходов снизит кредитный рейтинг страны, что приведет к повышению процентных ставок и отнимет у государства ресурсы, которые могли бы быть направлены на другие приоритеты. Но это еще не все. Еще одна немаловажная глава возможных последствий конституционной реформы связана с изменением правил игры, действовавших на протяжении последних 28 лет, с момента создания АФАП. Эта глава связана с возможными судебными исками, которые могут быть поданы как AFAP, так и вкладчиками, а также с правовой «неопределенностью», которая, по мнению некоторых экспертов, будет вызвана «обратной силой» предложения. Что касается исков, то неудивительно, что и здесь нет единого мнения: есть те, кто утверждает, что компенсация может составить порядка 15 миллиардов долларов, есть те, кто считает, что сумма может быть взыскана, но в гораздо меньшем размере, а есть и те, кто утверждает, что реформа не обязательно повлечет за собой вынесение неблагоприятных решений на национальном или международном уровне. Конституционный юрист Мартин Риссо, директор кафедры конституционного права Католического университета, относится к тем, кто придерживается наиболее пессимистичной интерпретации. В последние недели он участвовал в различных совещаниях по плебисциту, на которых высказывал свое мнение о том, что «очевидно» имеет место «экспроприация» примерно 23 миллиардов долларов, которые уругвайцы сохранили на счетах в AFAPs на свое имя, и что их передача другому держателю должна быть компенсирована, в соответствии с положениями статьи 32 Конституции и статьи 21 Американской конвенции. Риссо говорит, что не собирается «пугать», но что практика Межамериканского суда «очень ясна» и что, хотя никто не может принимать иски на веру, шансы уругвайского государства проиграть очень высоки. «Я вижу здесь два очень сложных момента: во-первых, когда начнут появляться иски, которые могут быть на 15 миллиардов долларов. Тогда уровень инвестиций полетит к чертям, и никто не будет давать нам денег в долг. А потом, когда придут обвинительные приговоры, мы не сможем платить. Мы точно объявим дефолт», - заявил конституционалист в понедельник на выступлении, организованном Ассоциацией пенсионеров Пенсионного фонда для университетских специалистов. Его коллега Гамарра не жалеет критики в адрес голосования и негативных последствий реформы, но в этом вопросе он считает, что последствия будут меньше, чем предполагает Риссо. По его мнению, ключевым моментом является то, что хотя деньги на счетах AFAP юридически принадлежат вкладчикам, они доступны не при всех обстоятельствах: это капитал, который при выходе на пенсию используется для расчета пожизненной ренты, выплачиваемой Государственным страховым банком, хотя есть и другие условия, при которых эти деньги могут быть использованы, например, в случае смерти до выхода на пенсию или досрочного снятия 9% (см. примечание). Во вторник Гамарра заявил, что «экспроприация действительно имеет место, поскольку право собственности меняется и становится общественным объектом», но «необходимо обсудить, как ее количественно оценить». «В отличие от других, кто высказал более резкое мнение, я считаю, что ущерб меньше, и что включение в BPS, признание права задним числом, действует как частичная компенсация и в некотором роде смягчает ущерб», - утверждал адвокат. В любом случае, настаивает он, существуют «убытки, которые можно оценить», например, право на включение капитала в наследство в случае смерти или возмещение при определенных условиях. Несмотря на то, что регулирование может в конечном итоге привести к формуле, эмулирующей эти выплаты при определенных условиях - что также приведет к увеличению расходов, - это неясный вопрос, который может стать предметом претензий, говорит Гамарра. Риссо считает, что пенсионные выплаты BPS «не приносят особой пользы» в качестве компенсации. Это как если бы у человека экспроприировали дом и сказали: «Нет проблем, каждый месяц мы будем платить вам такую же сумму, чтобы вы могли снимать тот же дом». Во-первых, это обещание, и никто не знает, будет ли оно устойчивым со временем. Во-вторых, это не одно и то же. Человек, у которого отняли собственность, и это неоспоримо, имеет право на компенсацию», - сказал он в одной из дискуссий. Черетта, на стороне сторонников плебисцита, считает, что о «конфискации» не должно быть и речи. «Деньги на моем счете AFAP имеют только одну цель: выплатить мне аннуитет, когда я выйду на пенсию. И это дает мне надежду на то, что моя пенсия будет финансово увеличена в результате моих индивидуальных сбережений. Если в результате этой реформы я буду получать такую же или лучшую пенсию, и это будет гарантировано пенсией, то где же здесь вред? По мнению Черетты, когда кто-то собирается потребовать компенсацию, первое, что его нужно попросить сделать, - это «доказать ущерб». «Нельзя исключать, что кому-то причинен ущерб, но он не является масштабным», - говорит адвокат, а затем высказывает свои сомнения по поводу аналогии с Риссо. «Это как если бы вы имели право получать арендную плату за этот дом, но не имели права распоряжаться имуществом». Достаточно ли того, что в новой редакции Конституции письменно говорится о том, что не будет никакой потери льгот или прав? Если это не будет выполнено на практике из-за последствий самой реформы, можно ли будет предъявить это как ущерб? Какова будет экономическая стоимость утраченного? Таковы некоторые из вопросов, стоящих перед юристами в гипотетическом будущем. [...] [...] Для его сторонников это будет положительным фактором, который заставит их искать ресурсы у «крупного капитала», налоговые льготы и другие «привилегии», до сих пор «неприкасаемые» даже при левых правительствах. Для остальной части политической системы - всей правящей партии и значительной части Фронта Амплио, а также бизнесменов и инвесторов, но и групп рабочих, которые подняли голос предостережения, - это означало бы перекос, который ограничил бы все возможности для маневра; опасный прыжок «волюнтаристской» веры с риском оказаться похожим на человека, который готовится бороться с законом гравитации. Избирательная урна, прежде чем жизнь, покажет это.