От ALCA до Трампа: закулисные переговоры по соглашению между МЕРКОСУР и Европейским союзом

Мир немного изменился за четверть века, прошедшее с момента начала и завершения переговоров между МЕРКОСУР и Европейским союзом о заключении соглашения о стратегическом партнерстве и создании зоны свободной торговли по обе стороны Атлантического океана. Были разрушены Башни-близнецы, левые прошли этап триумфа, а затем и падения в Латинской Америке, произошел новый глобальный финансовый кризис, Китай превратился из второстепенного игрока в тяжеловеса на международной арене, Дональд Трамп прошел путь от телезвезды до Белого дома, Венесуэла вступила в МЕРКОСУР через окно, Венесуэла была исключена из МЕРКОСУР за нарушение демократии, Великобритания по собственному желанию вышла из Европейского союза. И этот список можно продолжать. За все эти годы одно оставалось неизменным: невозможность заключить соглашение между южноамериканцами и европейцами. Поэтому даже историческое подписание вчера, в субботу 17 января 2026 года, не пробудило тех, кто был вовлечен в утомительные переговоры на протяжении более двух десятилетий. Но соглашение, которое казалось невозможным, теперь стало ближе. Соглашение, которое за четверть века пережило удары, импульсы и изменения, которое смягчило свои амбиции, чтобы сделать его возможным. Обзор истории того, как было достигнуто подписание, и всех препятствий на этом пути, — хороший способ подготовиться к тому, что нас ждет впереди. В начале и в конце этого четвертьвекового периода переговоров есть один общий фактор: тень Соединенных Штатов и их отношения как с Южной Америкой, так и с Европой. «С геостратегической точки зрения, это почти капикуальная история», — резюмирует в интервью El País заместитель министра иностранных дел Уругвая Валерия Чсукаси, которая возглавляла переговоры МЕРКОСУР с Европой в 2016–2019 годах. «Это началось как реакция на США, которые начали усиливать свое присутствие в Латинской Америке и выдвинули идею создания Американской зоны свободной торговли (ALCA), и закончилось в момент, когда США также начали обращать внимание на регион и заявлять: «Это мой район, и я хочу быть здесь более заметным». В обоих случаях на Европу оказывается давление», — утверждает она. «За эти 25 лет пиковые моменты активности и интенсивности переговоров совпадают с трансатлантическими конфликтами между США и Европейским союзом». Парадокс, если можно так сказать, заключается в том, что вначале давление оказывала либеральная повестка дня со стороны США, а в конце пути стимулы были обусловлены обратным процессом, причем Вашингтон стал главным продвигателем протекционизма и торговой войны. «В конечном итоге, оба региона садятся за стол переговоров, когда возникает угроза, будь то в виде открытия торговли или повышения тарифов», — говорит Луис Шенони, доктор политических наук Университетского колледжа Лондона (UCL) и соавтор недавнего доклада для Европейского парламента о геополитических последствиях соглашения. Сближение между блоками началось в 1990-х годах с подписания рамочного соглашения в 1995 году, но официально этот процесс начался в 1999 году с саммита в Рио-де-Жанейро. Тогда Европейский союз выразил опасения, что ALCA может поставить его в невыгодное положение, приведя к потере доли рынка в регионе в пользу США. Однако процесс продвигался медленно. Во-первых, это была сложная задача. Основной интерес МЕРКОСУР заключался в том, чтобы прочно войти на наиболее защищенный рынок Европейского союза (сельскохозяйственный), в то время как европейцы хотели либерализовать одну из наиболее защищенных до сих пор отраслей МЕРКОСУР (автомобильную). Было ясно, что любое соглашение потребует уступок от каждой из сторон, но сопротивление было предсказуемо. И первоначальные стимулы быстро изменились. ALCA не продвигалась из-за сопротивления левых правительств, пришедших к власти в регионе в начале нового тысячелетия, и Европа решила обратить свой взор на другие горизонты. «Когда это произошло, после знаменитой встречи в Мар-де-Плата в 2005 году, одновременно провалились переговоры с Европейским союзом. Это дает повод полагать, что европейцы реагируют, когда оказываются в безвыходном положении, потому что Соединенные Штаты стремятся перестроить динамику торговли, которая существует между Европой и этим регионом», — говорит Шенони. Прошло несколько лет, прежде чем очередной поворот в политике США вновь повлиял на отношения между Европой и МЕРКОСУР. И, как историческая ирония, конец пути совпал с падением преемника того лидера, который был главным противником соглашения, которое в первую очередь и послужило поводом для начала переговоров. Но сначала наступил период, который политологи Хосе Антонио Санахуха и Хорхе Дамиан Родригес назвали «взаимным безразличием». МЕРКОСУР приступил к реализации своего регионального проекта в десятилетие, которое также характеризовалось беспрецедентным ростом спроса со стороны Китая (с 2001 по 2017 год доля этой азиатской страны в торговле с МЕРКОСУРом выросла с 5% до более 17%). Этот бум не длился вечно. К середине второго десятилетия века бум сырьевых товаров прошел, и прогрессивная эпоха в Латинской Америке теряла позиции. В Бразилии и Аргентине — двух локомотивах МЕРКОСУР — левые правительства уступили место более либеральным администрациям: в Рио-де-Жанейро — с приходом к власти Мишеля Темера после импичмента Дилмы Руссефф; в Буэнос-Айресе — с приходом к власти Маурисио Макри после 12 лет правления Киршнеров. В Бразилии, в частности, в те годы произошло ключевое изменение в поведении промышленности. По словам уругвайского политолога Николаса Позе, изначально выступавший против соглашения, производственный сектор изменил свою позицию и стал поддерживать открытость по отношению к Европе. «Идея, которая дошла до компаний и секторов от верхушки, заключалась в том, что переход к определенному уровню открытости был неизбежен, и что соглашение с Европейским союзом могло быть постепенным способом сделать это, с помощью зрелой экономики, не такой сложной, как азиатские экономики. Также отмечалось, что соглашение могло иметь потенциал для стимулирования внутренних реформ», — объясняет Позе, который тщательно изучил бразильский случай. С европейской стороны, появление движений, противостоящих интеграции, от Brexit до прихода к власти Дональда Трампа, побудило к поиску новых рынков. Таким образом, в 2016 году, когда прошло уже более 15 лет с момента заявлений о намерениях и скромных успехов, начался наиболее интенсивный этап переговоров. До этого были только взаимные запросы. Например, МЕРКОСУР изначально требовал по крайней мере 300 000 тонн мяса, что составляло около 5 % потребления континента. С другой стороны, Европейский союз настаивал на отмене тарифов на автомобили с первого дня. Только в 2016 году был сделан ключевой шаг: обмен предложениями между двумя блоками. «Интересно, что для того, чтобы сделать возможным этот первый официальный обмен предложениями, в 2016 году Европейский союз исключил из предложения детали квот. То есть не было указано ни квот на мясо, ни на рис, не было указано ничего. Единственное, что они сделали, это представили предложение со звездочкой, которая означала: этот продукт будет подлежать квотированию. Но объем не указывался», — рассказывает Цукаси. «Вначале это вызвало бурные дискуссии. Когда нам сказали, что они собираются так поступить, мы также исключили некоторые продукты, представляющие интерес для Европейского союза, чтобы обсудить их позже. Самый интенсивный этап пришелся на период с 2016 по 2019 год, когда предложения были вынесены на обсуждение. Тогда мы прошли через несколько разочаровывающих этапов, когда предложения были далеки от того, что мы хотели». Европейцы предлагали около 60 000 тонн мяса для МЕРКОСУР и говорили, что «больше места нет». Южноамериканские страны ответили более медленным переходом к либерализации автомобильного сектора. Еще одним чувствительным вопросом были сельскохозяйственные субсидии европейских стран. По словам Цукаси, МЕРКОСУР до последнего момента придерживался формулировки, «предполагавшей, что продукты, получающие субсидии от любой из сторон, не будут пользоваться преференциями соглашения». «ЕС всегда отвечал отказом, заявляя, что это невозможно и что они никогда не смогут выполнить это условие. Мы держали это на повестке дня до последнего момента, потому что они тоже просили нас о вещах, которые мы не могли выполнить», — говорит нынешний вице-канцлер. По некоторым вопросам, таким как правила происхождения и требования к происхождению в частности — в каких случаях автомобиль считается европейским или южноамериканским в соответствии с процентом компонентов такого происхождения и имеет право на преференции — такие страны, как Уругвай, были более близки к позиции Европы, чем их партнеры по МЕРКОСУР. «Мы были заинтересованы в интеграции промышленности с более широкими цепочками, в то время как Аргентина и Бразилия были заинтересованы в гораздо большей защите конечного продукта, который у них есть. Это были более сложные дискуссии внутри МЕРКОСУР», — говорит Цукаси. Что касается красных линий для МЕРКОСУР в отношениях с Европой, то некоторые из них касались вопросов интеллектуальной собственности — там, например, удалось отменить продление патентов, чтобы фармацевтическая промышленность могла продолжать производить дженерики, или чтобы многие продукты, использующие европейские географические указания, могли продолжать продаваться — защита автомобильной промышленности — с постепенным снижением тарифов — и тщательные переговоры по молочным продуктам. «Квота на сыр была последним вопросом, который обсуждался. В июне 2019 года, когда МЕРКОСУР согласился на квоту на молочные продукты, раздались аплодисменты», — рассказывает Чсукаси. «Я бы сказал, что несколько министров, которые были там, вышли с не очень довольным выражением лица, потому что мы не хотели отдавать столько тонн, особенно сыра. Но, в конце концов, они поняли, что это было необходимо». Аргентинский министр иностранных дел Хорхе Фаури позвонил Маурисио Макри со слезами на глазах. «После двадцати лет достигнуто соглашение», — сказал он. Но это еще не все. Объявление о «принципиальном соглашении» в 2019 году вызвало сильное сопротивление в Европе, где сформировалась коалиция между сельскохозяйственным сектором, всегда выступавшим против соглашения, и экологическими активистами, которые выразили обеспокоенность возможным воздействием на изменение климата, особенно после прихода к власти Жаира Болсонару в Бразилии. То, что казалось обреченным на окончательный провал, в 2022 году пережило возрождение благодаря сочетанию экономических и геополитических факторов: от последствий вторжения России в Украину до растущей напряженности между Западом и Китаем с изоляцией Европы, обновлением Европейского парламента, необходимостью для таких стран, как Германия, найти новые рынки сбыта и даже возвращением Дональда Трампа в Белый дом. С Лулой Да Сильвой вместо Болсонару Европейский союз обрел более дружественного партнера для своих интересов, и были согласованы дополнительные гарантии в области охраны окружающей среды. Так в конце 2024 года состоялся исторический саммит в Монтевидео с визитом председателя Европейской комиссии Урсулы фон дер Ляйен для подписания соглашения, которое 25 лет пролежало в стопке нерешенных вопросов. И все же исход по-прежнему был неопределенным. Первым серьезным препятствием было одобрение соглашения Европейским советом, где такие страны, как Франция, Польша и Ирландия, решили проголосовать против, а Италия, которая держала в руках ключ к перевесу чаши весов, занимала неоднозначную позицию. «Италия всегда поддерживала соглашение и была в числе победителей по пунктам, которые были согласованы в 2019 году, от одежды и обуви до молочных продуктов. Но с приходом к власти Мелони она использовала свою возможность блокировать соглашение в качестве средства для достижения компромисса», — говорит Поуз. В декабре 2025 года Италия попросила еще немного времени, но через несколько недель, уже в начале 2026 года, она наконец проголосовала «за», после того как было подтверждено авансирование средств со стороны Европейского союза и Европейский парламент проголосовал за механизмы реализации мер защиты, предусмотренных в соглашении. Наконец, дело продвинулось к окончательной подписанию. Но какой ценой? И что будет дальше? Оглядываясь назад, Николас Позе отмечает, что «масштабы либерализации были ограничены и смягчены, чтобы попытаться достичь возможного соглашения». «Наиболее очевидным является снижение амбиций по открытию европейского сельскохозяйственного рынка. Если вернуться в 1999 год, у МЕРКОСУР было два основных требования: открыть сельскохозяйственный рынок и урегулировать субсидии. Сравните это с тем, что будет достигнуто в 2025 году. Очевидно, что масштаб меньше, что имеет политическую логику», — утверждает он. Но это «возможное соглашение», с жертвами на этом пути, не перестает предлагать возможности, которые отмечают все стороны. Помимо наиболее прямых выгод от снижения тарифов, технические специалисты и правительства сходятся в прогнозе других динамических эффектов, связанных с сокращением расстояний между блоками. Следующим этапом в графике является ратификация соглашения парламентом, которое состоит из двух основных частей. Первый коммерческий компонент вступает в силу с момента его ратификации Европейским парламентом (простым большинством голосов) и парламентами стран-членов МЕРКОСУР (вступая в силу в каждом случае на двусторонней основе, без необходимости ожидания ратификации другими странами). Остальная часть соглашения, касающаяся сотрудничества и политического обмена, требует одобрения парламентов каждой европейской страны, чего не происходило в других случаях и что исключается в данном случае. Реализация соглашения не обходится без дискуссий как между двумя блоками, так и между партнерами. В эти дни, не говоря уже о чем-либо другом, голосование в Европейском парламенте по механизмам активации защитных мер (начиная с 5% увеличения импорта или снижения цен на определенные товары) вызвало противоречивые мнения о его потенциальном охвате. Цукаси, однако, говорит, что в этом нет ничего нового. «Глава о защитных мерах остается той же, которую мы закрыли в 2019 году. ЕС лишь регулирует порядок применения защитных мер и берет на себя обязательство проводить расследования. Это не означает, что соглашение будет приостановлено, это невозможно», — говорит вице-канцлер, добавляя, что защитные меры были широко обсуждены. Более того, необходимо доказать «причинно-следственную связь» между изменениями цены или объема, которые могут происходить по другим причинам. Что действительно станет предметом «напряженных» дискуссий в ближайшие месяцы, так это распределение внутри МЕРКОСУР новых квот, предоставленных Европейским союзом. «Это вопрос, который мы избегали обсуждать в течение многих лет. Мы только смотрели друг на друга и говорили: нам придется это обсудить. Но всегда считалось, что в тот момент это не стоило того. Теперь оправдания закончились, и придется сесть за стол переговоров», — говорит Чсукаси. Среди продуктов, которые наиболее интересуют Уругвай, — говядина, рис и мед, но это не единственные. Одно можно сказать наверняка: с учетом того, что соглашение уже на горизонте, эта дискуссия должна занять месяцы, а не еще 25 лет.