Инфраструктурный разрыв в Уругвае: необходимость стратегии, не уступать инициативу частному сектору и осторожность с ГЧП

Инфраструктурный разрыв в Уругвае следует решать «с большей институциональной и политической зрелостью», утверждает экономист Хуан Альберти, специалист в области управления инфраструктурой и государственными финансами. Альберти считает, что страна имеет все условия для разработки национальной стратегии развития, которая определит направление движения вперед. Он также считает благоприятной возможность создания агентства по инфраструктуре и банка проектов, которые будут приоритезировать и оценивать «за пределами бюджетного периода» лучшие варианты. В этой связи он считает, что государство не должно уступать повестку дня приоритетов частной инициативе. «Обращаться к частному сектору в том, что повышает нашу эффективность», — подчеркнул он. Кроме того, он предупреждает о неразборчивом использовании инструмента ГЧП, «который, находясь за пределами фискального правила, не означает, что за него не нужно платить». Ниже приводится краткое изложение интервью. —Каким путем, по вашему мнению, должна пойти Уругвай, чтобы сократить нынешний инфраструктурный разрыв? —На международном уровне идет дискуссия о том, должны ли страны иметь национальную стратегию развития. Технического согласия по этому вопросу нет: есть страны, которым такая стратегия очень помогает, а есть и такие, которым не очень. Многое зависит от контекста каждой страны. —А как обстоит дело в Уругвае? —Я считаю, что в случае Уругвая существует очень благодатная почва для разработки национальной стратегии развития. Есть определенные ценности, которые могут быть согласованы с широкой поддержкой населения; мне приходилось работать во многих странах, и это не всегда так. Это центральный аспект при разработке национальной стратегии развития, в которой должны быть четко сформулированы ценности, к которым мы должны стремиться как общество. И исходя из этого, на какое социальное и производственное развитие мы должны сделать ставку, чтобы достичь этой цели. На основе этого продуктивного, социального консенсуса, с политической и институциональной зрелостью, можно, среди прочего, строить планы инфраструктуры. —Планы инфраструктуры, основанные на консенсусе... —Именно, то, что можно спроектировать, выходя за рамки пятилетних сроков правления, в соответствии с потребностями страны, чтобы закрыть разрыв, который она стремится закрыть. Но для этого нужно знать, в чем заключается этот разрыв. —Предсказуемый план также облегчил бы доступ к частным инвестициям? —Необходимо прояснить некоторые моменты: при развитии инфраструктуры речь идет не о частных инвестициях, а о частном финансировании. И здесь есть еще один важный технический нюанс: разница между финансированием и фондированием. Финансирование — это то, как получаются начальные ресурсы, а фондирование — это то, как они погашаются. Как частное финансирование, так и фондирование через бюджет или налоги в конечном итоге оплачивает общество. Итак, в конечном итоге речь не идет о том, что я должен просить частного инвестора прийти и инвестировать, а о том, что я должен привлечь частного инвестора, когда это выгодно для меня, с учетом характеристик частного инвестора, но также и проекта и государственного застройщика. —Ограниченность бюджетных средств является одной из причин, по которой инвестиции не осуществляются напрямую за счет государственных средств, а привлекаются инвестиции частного сектора... —Но любой из этих двух вариантов влечет за собой обязательства по выплатам. Таким образом, в конечном итоге, речь не идет о том, чтобы привлечь частный сектор из-за нехватки бюджетных средств, а о том, чтобы принять решение о привлечении частного сектора, когда частный сектор хорошо справляется с тем, что нужно сделать. Если частный сектор хорош и эффективен, в том числе и в привлечении финансирования, то отлично. Пусть приходит, и на основе ряда показателей создавайте для него стимулы, чтобы он построил лучше, чем это можно было бы сделать с помощью традиционных государственных работ. —Это частично противоречит тому, что мы наблюдаем в последнее время здесь, в Уругвае, где наблюдается сильный импульс частной инициативы... —Это произошло потому, что нет национальной стратегии с планами развития инфраструктуры и банками проектов, ориентированными на эти планы. Поскольку этого нет, частный сектор стремится продвигать частные инициативы. С моей точки зрения, действующее правительство, по поручению общества, которое за него проголосовало, должно решить, куда направить свои усилия и финансовые ресурсы. У него должны быть политические стимулы для этого. Мне трудно понять, как правительство, какое бы оно ни было, может делегировать эту работу частному сектору. Я понимаю частную инициативу, когда частный сектор предлагает суперноваторское решение для чего-то, что государству не пришло бы в голову, или которое имеет огромное сравнительное преимущество. Но если речь идет о решениях, которые нам уже известны, будь то в области транспорта, водоочистки, энергетики или любой другой, приоритеты не должны делегироваться государством частному сектору. Должны существовать планы инфраструктуры, они должны руководствоваться приоритетами, установленными государственным сектором, превышать бюджет, быть профинансированными, иметь четкий план погашения и информацию о желаемых результатах. Так поступают как развитые, так и развивающиеся страны. —Национальное агентство по инфраструктуре могло бы внести свой вклад в этом направлении? —Когда речь заходит об агентстве по инфраструктуре, первое, что слышишь, — это «большие затраты для государства». Однако, если провести институциональные изменения, которые позволят лучше управлять процессами, в которых, среди прочего, возникают перерасходы, то даже при улучшении всего на 3% затраты на новую институциональную структуру, такую как агентство по инфраструктуре, окупятся сами собой. Это очень важная задача, если мы хотим сделать качественный скачок в развитии. Ведь в конечном итоге, когда речь идет о мегапроекте, мы говорим о миллиардах долларов. Любая ошибка, которую можно избежать в процессе, кажется абсолютно разумной. —Вы упомянули о перерасходе средств, который является постоянной проблемой в Уругвае... —В среднем по всему миру перерасход средств в мегапроектах составляет 30 %. Иногда это происходит из-за недостатков в планировании со стороны государства или по другим причинам, но это изучено. Также бывает, что правительству, чтобы проект был одобрен, занижает его стоимость. Эта проблема существует не только в Уругвае. —Как другие страны подходят к решению этой проблемы? —Крупные страны движутся в направлении интеграции независимых механизмов контроля, особенно в отношении крупных проектов. Например, как мы уже говорили, агентство по инфраструктуре, но не состоящее из министров или директоров правительства. Другим ключевым элементом является то, что такая институциональная структура помогает размыть политические выгоды от крупных проектов во времени. —Что вы имеете в виду? —Как правило, проект такого рода — это не только крупное инженерное сооружение, но и впечатляющий «политический инструмент». Из-за политической выгоды, которую он получает от этого проекта, в день торжественного открытия. С агентством, которое обеспечивает непрерывность согласованных проектов, не связанных с конкретными именами и фамилиями, у нас всегда должно быть что-то, что можно торжественно открыть для каждого нового правительства. И то, о чем я говорю, не является наивным, это происходит во многих странах. —Должен ли Уругвай быть немного смелее в реализации крупных инфраструктурных мегапроектов, которые, как все понимают, необходимы? —Но что это за крупные мегапроекты? Это не ясно. Мы можем говорить о некоторых вещах, которые, с общей точки зрения, планируется сделать. Но у каждого есть свой проект, мы это видели. Уругвай должен сделать ставку на изменение такого рода. И это не то, чего мы еще не делали, с конкретными инициативами в некоторых областях. Так было с лесным хозяйством, так было с программным обеспечением, так же и с энергетикой. Но мы должны применять такой подход ко всем вопросам. У нас есть условия для этого. —Изменение позиции политической системы? —Если политическая система достаточно зрелая, чтобы искать доходы от среднесрочных и долгосрочных политик, а не от краткосрочных, это должно пройти легко. Если мы будем продолжать думать о сегодняшнем дне, о том, как завоевать три голоса, мы будем продолжать действовать бессистемно и без реальных возможностей для развития. —В государственном и частном секторах есть совпадения в отношении возможности создания банка проектов. Это решение? — Банки проектов частных компаний — это одно. Те, кто понимает, что есть возможность их реализовать. Но государство должно иметь свой банк проектов. В серьезных странах, где это работает, каждое министерство или ведомство имеет свои проекты, которые финансируются, оцениваются и четко определяются до принятия каждого бюджета. И именно эти проекты затем правительство будет упорядочивать и приоритезировать, выбирая из них те, которые соответствуют концепции страны, а не по инициативе того или иного министра, по соображениям целесообразности затрат или потому, что это выгодно с точки зрения частного сектора. Мы — страна, которой, по сравнению с другими, очень хорошо удается многое, но мы могли бы добиться гораздо большего, если бы у нас были четко определенные стратегии и базовый консенсус. —Имеет ли Уругвай подходящие механизмы для привлечения такого финансирования? —Думаю, да. Уругвай — серьезная страна, которая получает кредиты на выгодных условиях. Ей нужно предлагать хорошие проекты. Так же, как у нас есть высокопрофессиональное управление долгом, которое каждый раз, когда выпускает облигации, добивается большого успеха, мы должны добиться профессионализма хороших проектов, оценить и упорядочить приоритеты, чтобы частные лица «умирали от желания» участвовать. Но, опять же, прибегать к частному сектору в том, что добавляет нам эффективности и экспертизы, но всегда в рамках того, что мы определяем как приоритеты. Потому что то, что с бухгалтерской точки зрения частное финансирование, привлеченное и вложенное в инфраструктуру, не входит в государственный долг, не означает, что это не создает долгосрочных обязательств. То есть, если я обхожу ограничения на финансирование, которые мешают мне осуществлять строительные работы, с помощью механизмов частного инвестирования, в конечном итоге результат будет тем же. —Вы имеете в виду проекты государственно-частного партнерства (ГЧП)? —Именно, я говорю об этом. То, что они находятся за пределами сферы действия фискального правила, не означает, что за них не нужно платить и что они не ограничивают доступность ресурсов в будущем. По контрактам ГЧП мы передаем частному сектору финансирование, строительство, эксплуатацию и техническое обслуживание инфраструктурного объекта на определенный срок. Оплата производится за счет сборов за проезд, а также за счет платы за доступность. А что произойдет, если наступит пандемия и сборы за проезд не будут взиматься? Тогда вступают в силу государственные гарантии и условные обязательства. И снова задействуется государство. Это необходимо учитывать. —Значит, нецелесообразно создавать ГЧП? —Создавать ГЧП, когда выполняются условия: когда орган, который хочет это сделать, способен структурировать такой проект, когда есть частный сектор, способный это сделать, и когда есть сам проект. Государство может воспользоваться эффективностью частного сектора, в противном случае можно поступить по-другому. Государство может купить эту работу у частного сектора, но при этом нести ответственность за проект.