От индекса к действию: как использовать Индекс многомерной бедности для более эффективного управления?

В Уругвае уже несколько десятилетий ведутся дискуссии о том, сколько средств следует выделять и как это делать для сокращения денежной бедности. Гораздо меньше времени уделяется предшествующему вопросу: направляем ли мы свои усилия на решение коренной проблемы? Семья может превысить черту бедности по уровню дохода и, тем не менее, по-прежнему жить в ненадёжном жилье, сталкиваться с трудностями в области образования или, в лучшем случае, зависеть от неформальной занятости. С точки зрения статистики, благодаря несколько более высокому доходу, такая семья, возможно, вышла из состояния денежной бедности. Однако для самой семьи большая часть проблем остаётся нерешённой. Это не означает, что измерение доходов утратило свою важность. Это означает, что одного этого недостаточно. Многомерный индекс бедности (МИБ), включённый в официальную статистику Уругвая в 2025 году, позволяет увидеть то, что не может показать денежный показатель: различные лишения, которые могут накапливаться в одном и том же домохозяйстве. Но получение более полной картины — это лишь первый шаг. Настоящий вызов заключается в том, чтобы эта информация изменила подход государства к принятию решений. Сам по себе индекс ничьей жизни не меняет. Его потенциал проявляется, когда он входит в полный цикл государственной политики: диагностика, приоритеты, разработка, бюджет, реализация и оценка. Уругвайский МИБ заставляет смотреть дальше средних показателей. В 2025 году 18,7 % населения — почти каждый пятый человек — жил в условиях многомерной бедности. Уровень бедности составлял 20,2 % в провинции и 16,4 % в Монтевидео. Среди людей, находящихся в такой ситуации бедности, примерно 93 % проживали в домохозяйствах, где по крайней мере один взрослый имел недостаточный уровень образования; 68 % — в домохозяйствах, где по крайней мере один член семьи был занят в неформальном секторе; 57 % — в жилищах с проблемами материального обеспечения; 41 % — без доступа к Интернету; и 39 % — в условиях перенаселенности. За этими цифрами стоят домохозяйства, на которых ложится целый ряд неблагоприятных факторов и которые требуют соответствующих мер. В этом заключается главное практическое преимущество ИПМ. Его можно разбить по различным аспектам, показателям, группам населения и территориям. Он не просто показывает, сколько людей живут в бедности, но и кто они, где живут, от каких лишений страдают и насколько сильно. Политика не ориентируется на средненациональные показатели; она ориентирована на детей, бросающих школу, работников, лишенных социальной защиты, семьи, живущие в перенаселенных условиях, или районы, лишенные коммунальных услуг. ИПМ связывает статистику с этими реалиями. Прежде всего, необходимо расставить приоритеты. Если на определенной территории преобладает какой-либо вид лишения, именно там должны быть сосредоточены соответствующие меры. Карты бедности и интенсивности лишений могут выявить очаги, скрытые за средними показателями по департаментам. Колумбия, например, во время пандемии объединила свой ИПМ, полученный на основе переписи, с геореференцированной информацией, чтобы составить карту многофакторных рисков и определить направления экстренных мер реагирования. Уругвай может применить ту же логику для направления мер в сфере образования, жилищного обеспечения или занятости в населенные пункты и домохозяйства с наибольшим уровнем совокупных лишений. Во-вторых, необходимо определить ответственных. Государство по-прежнему организовано по сферам деятельности. Если все несут ответственность в общем плане, возникает риск, что никто не будет нести ответственность конкретно. Каждый показатель ИПМ должен быть привязан к конкретному учреждению, поддающейся проверке цели и сроку. Коста-Рика внедрила «Панель социального управления», которая связывает каждый показатель ИПМ с учреждениями и программами, способными на него повлиять. Кроме того, в соответствии с директивой этот индекс стал использоваться в качестве критерия для распределения бюджетных средств, а также для мониторинга и оценки социальных программ. В Уругвае орган высокого уровня, в идеале под руководством президента, должен координировать деятельность министерств экономики, социального развития, ANEP, жилищного строительства, труда и правительств департаментов с помощью публичной матрицы обязательств, которая наглядно показывает, кто и что должен делать. В-третьих, ИПМ должен служить ориентиром при распределении бюджетных средств. Приоритеты без ресурсов — это всего лишь декларации о намерениях. IPM может предложить технические критерии для направления бюджетных средств в те регионы и сферы, где наблюдаются наибольшие разрывы. Коста-Рика включила этот показатель в процесс распределения средств и мониторинга социальных программ. В Уругвае бюджет должен «ориентироваться на IPM»; не обязательно посредством автоматической формулы, а путем требования, чтобы решения о расходах обосновывали, как они отвечают выявленным проблемам. В-четвертых, IPM должен улучшить эффективность реализации. Домохозяйства не воспринимают государство как совокупность министерств; они сталкиваются с пересекающимися проблемами. Улучшение жилищных условий может утратить свою эффективность, если оно не сопровождается интеграцией в систему образования, оформлением официальной работы или доступом к услугам. Именно поэтому необходимы межведомственная координация, общие информационные системы и панели мониторинга, позволяющие отслеживать конкретные результаты: улучшение жилищных условий, молодые люди, завершающие среднее образование, работники, получающие доступ к социальной защите. IPM может стать общим языком, который поможет преодолеть секторальные барьеры. Наконец, необходимо замкнуть цикл. Ежегодная публикация должна служить для оценки того, снизились ли уровень и интенсивность бедности, какие аспекты улучшились, в каких регионах и для каких групп населения. Она также должна позволять расширять эффективные меры и пересматривать те, которые не работают. Колумбия включила цели по снижению ИПМ в свои национальные планы развития и сократила многомерную бедность. Это демонстрирует важность последовательного следования целям, мониторинга и подотчётности на протяжении длительного времени. Уругвай уже располагает инструментом, позволяющим более глубоко анализировать проблему бедности. Решающим шагом является институционализация их использования: четко сформулированные приоритеты, определенные ответственные лица, соответствующий бюджет, скоординированное управление и публичная оценка. Успех ИПМ следует оценивать по тем решениям, которые он способствует изменить. Индексы сами по себе не сокращают бедность. А вот политические меры способны это сделать, если информация используется правильно и применяется систематически.