"Утопия" отмывания денег в Уругвае, защита политических партий и "кровавых белых воротничков".

Алехандро Монтесдеока, международный консультант, разработавший Национальную оценку рисков (NRA) по отмыванию денег и финансированию терроризма в уругвайской системе, в интервью газете El País рассказал о наиболее важных моментах, над которыми следует работать в новой Национальной стратегии борьбы с этими преступлениями. Среди них эксперт, нанятый Национальным секретариатом по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма (Senaclaft), выделил борьбу с коррупцией и сделал особый акцент на финансировании политических партий. Если в мире дискуссия о том, должны ли инвестиции, получаемые страной, поступать из легальных фондов, "устоялась", то в Уругвае, "похоже", нет. Ниже приводится краткое содержание интервью. -В ЕНР говорили о "чистоте", указывая в первую очередь на растущую угрозу со стороны организованной преступности, особенно наркобизнеса, и на все местные уязвимости, через которые эти угрозы могут просочиться, - на какие моменты необходимо обратить внимание в первую очередь в Национальной стратегии? Во-первых, я бы сказал, что межведомственное взаимодействие на государственном уровне должно быть значительно улучшено, структурировано, с четкими процедурами. Для этого и существует законодательная база. Сейчас, когда у нас есть диагноз ситуации в стране, который определяется не только ENR, что было очень искренним мероприятием, проведенным уругвайским государством, и является чрезвычайно позитивным, необходимо поставить четкие задачи, но и потому, что у нас есть оценка Латиноамериканской группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Gafilat), которая довольно близка по времени, она относится к 2019 году, и я думаю, что между этой оценкой Gafilat и ENR у нас есть достаточно четкое представление о том, какие задачи стоят перед Уругваем по совершенствованию системы борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Одним из моментов, который мы видим, является необходимость укрепления сотрудничества между соответствующими государственными органами. Второй важный момент заключается в том, что мы предусматриваем, что для улучшения обеспечения ресурсами, что мы рассматривали как важную уязвимость, на всех уровнях в компетентных органах будет проведена оценка конкретных, очень конкретных, очень специфических потребностей каждого из органов с целью укрепления выполнения их функций. Будь то профилактическая, надзорная, следственная или прокурорская деятельность. Речь идет не о выделении ресурсов ради них самих, а на основе диагностики конкретных потребностей, поскольку основа риск-ориентированного подхода заключается в более эффективном распределении ресурсов, чтобы они направлялись на решение задач, направленных на повышение эффективности системы. -На нормативном уровне мы "лучшие в своем классе", потому что не получаем денег, но, когда приходится вкладывать деньги, мы терпим неудачу, потому что на уровне эффективности мы очень низки. -Да, ну, я думаю, что, наверное, такой конкретной оценки потребностей, усиления, с точки зрения ресурсов, еще не было. После того как поставлен общий диагноз - необходимость усиления этого аспекта, я считаю, что теперь в стратегии пора ставить конкретный диагноз и переходить к распределению ресурсов. -Вы считаете такое распределение ресурсов возможным? -Это уже не зависит от меня. -Это политическое решение... -И, конечно, да, да, да. Стратегия определяет цели, действия, которые необходимо предпринять, распределение обязанностей и сроки их выполнения. Безусловно, цель состоит в том, чтобы эта Национальная стратегия, выражающая государственную политику, получила максимально возможный консенсус и чтобы ее реализация продолжалась более одного срока правления. -Для этой стратегии вы ищете консенсус независимо от "политического цвета", публичный и частный, общий консенсус, чтобы все стремились к одному и тому же? -Точно. Это уже было сделано с помощью ENR. В заседании приняли участие представители всех заинтересованных государственных органов, предоставившие документальную и статистическую информацию, а также принявшие участие в дискуссиях, проходивших в рамках технических круглых столов. В нем также приняли участие представители частного сектора, финансовых и нефинансовых заемщиков. В связи с этим мы добавили компонент оценки стратегии - технический комитет экспертов, состоящий из людей со значительным авторитетом. Уругвайское государство серьезно отнеслось к этому вызову, и речь идет о принятии политики, поскольку именно в этом и состоит цель, чтобы эта стратегия формировала национальную политику по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма таким образом, чтобы она отвечала самому широкому консенсусу всех тех, кто находится на переднем крае предотвращения и борьбы с этими преступлениями. -Так что Национальная стратегия должна появиться... -Ну, да. Она должна появиться, во-первых, потому, что это международное обязательство страны, т.е. страны должны обновить не только свои оценки рисков, но и оценить свою политику с учетом выявленных рисков. Следует учитывать, что Уругвай находится под усиленным мониторингом Gafilat по результатам взаимной оценки 2019 года. Но помимо того, что это международное обязательство, это обязательство, долг, который признало само уругвайское государство. Его предыдущая политика, рассчитанная на 2017-2020 годы, была более или менее выполнена. Те аспекты стратегии предыдущих политик, которые не были реализованы, будут включены либо потому, что они не были реализованы полностью или частично, либо потому, что они подлежат постоянной реализации или выполнению. Они будут включены в эту новую стратегию и эти новые вопросы... - Например? Эти вопросы касаются усиления борьбы с коррупцией, финансирования политических партий, регулирования статьи 8 (Закона о борьбе с отмыванием денег, устанавливающей, что все органы должны вносить вклад в предотвращение и борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма), укрепления Совета по прозрачности и общественной этике (Jutep). Эти вопросы уже были в предыдущей стратегии, и в той мере, в какой они не были реализованы в полной мере, они будут включены в данную стратегию. Другие важные аспекты, например, разработка программ обучения и информирования населения по этим вопросам, которые уже были в предыдущей стратегии, не были реализованы, и предполагается, что они также должны быть включены в эту. -Есть ли недостаточная осведомленность общества об этих проблемах? -Я четко понимаю, что нет. -Что происходит? -Я считаю, что на международном уровне накоплен очень ценный опыт в плане повышения информированности населения. Во-первых, то, что отмывание денег - это вредная деятельность для общества, для экономики, которая часто не воспринимается. Поэтому важно осознавать риски, связанные с этим видом деятельности, предполагающим совершение преступлений на крови, и помнить о них. -Это не просто преступление богатого человека... Конечно, это преступление "белых воротничков", говорят они. Нет, это испачканные белые воротнички, но пятен крови я не вижу, потому что их закрывают костюмы. Их прикрывают пиджаки, галстуки, но нет, рубашки, на которых эти белые воротнички, испачканы кровью. Я думаю, что уругвайское общество не до конца осознает это. Существует положительный международный опыт повышения осведомленности, распространения, информирования, раскрытия информации об опасностях, связанных с деятельностью по отмыванию денег, об опасностях, которые она представляет для финансовых систем, а также для общества. А также опасность того, что отдельные люди, члены гражданского общества, могут быть использованы, даже из лучших побуждений, для совершения подобных преступлений. -Если незаконные активы проникнут в политику, смогут ли они перевернуть правительство с ног на голову? -Ну, мы знаем, что Уругвай отличается своей институциональной прочностью, прозрачностью и правовой безопасностью. Это одна из трех стран Латинской Америки, считающихся полноценными демократиями. На протяжении десятилетий она входит в число лучших по индексу восприятия коррупции. Однако следует учитывать, что современный мир - это опасный, жестокий мир, в котором преступные организации пронизывают и коррумпируют самые исторически прозрачные, крепкие, республиканские режимы, и поэтому никто не находится в безопасности. Необходимо принять меры для укрепления тех достоинств, которыми еще обладает уругвайская система, и предотвратить подобные явления, но для этого нужно осознать риски, чтобы принять меры, смягчить риски и избежать опасностей. -Вы уже говорили о том, как близко мы находимся к "тройной границе", как наркотики поступают из Парагвая и как мы затем экспортируем их в Европу. Несмотря на то, что это известно, мы по-прежнему имеем очень низкую эффективность. Почему так? -Я считаю, что угрозе, которую представляет собой отмывание денег, не придается должного значения. Уругвай, как страна, как общество, как государство, не мыслится. До сих пор она не определила отмывание денег как серьезное криминальное явление, способное нанести серьезный ущерб стране. Я считаю, что так оно и есть, и именно поэтому на борьбу с этим преступлением выделяется недостаточно средств. Когда расследуются предикатные преступления, потому что выделяются ресурсы и силы и достигаются значительные результаты в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В Уругвае проводится четкая политика борьбы с наркотрафиком, дающая положительные результаты. -Но лучше ли это только за счет распределения ресурсов? -Нет, но что на первом месте? Курица или яйцо? Улучшится не только распределение ресурсов, но и изменится подход. Смещение акцента означает перенос акцента на отмывание денег как проблему. Таким образом, одним из последствий концентрации внимания на отмывании денег как на проблеме является выделение большего количества ресурсов и энергии на борьбу с преступностью. -Серебро для дачи денег - нет. Это ресурсы, привязанные к конкретным целям, на основе диагностики определяющие, сколько и каких ресурсов необходимо. -И в то же время перестать терять ресурсы, которые уже набрали опыт? -Конечно, пусть будет больше постоянства. На данном начальном этапе мы рекомендуем, чтобы во всех соответствующих государственных органах были стабильные государственные служащие, обученные выполнять свои обязанности. -Одним из вопросов, влияющих на эффективность, является формирование типологий... -Криминализация преступления, известного как содействие отмыванию, несовершенна. По всей видимости, была предпринята попытка адаптировать статью, взятую из закона 17.016 - закона о наркотиках, который изначально предусматривал уголовную ответственность за преступления, связанные с отмыванием денег, и упоминал о помощи при совершении преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Они попытались адаптировать его к новому закону, который связывает отмывание денег с важным набором предикатных преступлений, но формулировка статьи делает поведение независимым от того, что подразумевается под отмыванием денег. Так что, по сути, применение закона не имеет никакого отношения к отмыванию денег. Люди осуждаются за квалифицированное преступление - содействие отмыванию денег, которое не имеет абсолютно никакого отношения к отмыванию денег, это просто акты сотрудничества с предыдущими преступлениями, например, с незаконным оборотом наркотиков. -Мы видим, что существует более 8000 обвинений по предикатным преступлениям. Ушли ли деньги куда-то еще или оказались в подполье, потому что их так и не "отмыли"? Разумеется, не существует так называемых параллельных финансовых расследований по делам о предикатных преступлениях, таких как незаконный оборот наркотиков. Другими словами, международные стандарты рекомендуют, а передовая международная практика показывает, что при расследовании преступлений, в результате которых потенциально могут быть получены активы, которые могут быть направлены в законную экономическую систему, необходимо проводить расследования для определения масштабов деятельности по отмыванию, а именно этого в стране не делается. Поэтому, чтобы это произошло, прежде всего, я считаю, что мы должны дать время новой специализированной прокуратуре, которая была недавно создана, чтобы она могла приступить к выполнению своих функций. И чтобы все участники процесса расследования были обучены, будь то полиция, сам Senaclaft, на который теперь также возложена задача оказания помощи прокуратуре, и все органы, которые в той или иной степени несут ответственность за раскрытие этого преступления. Они должны иметь достаточную подготовку, чтобы иметь возможность сотрудничать при проведении этих расследований, и пока этого не произойдет, существование расследований будет очень затруднено. -В тех случаях, когда отмывание денег было обнаружено, оно не отличалось высокой степенью изощренности. Это потому, что в Уругвае мы не искушены в "мытье" или потому, что мы пропускаем мимо ушей всех слонов в комнате? -Не знаю. Доказательства таковы: нет ни одного судебного дела, ни одного приговора, которые позволили бы нам увидеть, что в Уругвае осуществляются сложные маневры по отмыванию денег. Значит ли это, что их не существует? Нет, это означает, что нет судебных дел, подтверждающих это. -Можно ли считать, что случаев отмывания больше, чем показывают приговоры, из-за региональной проблемы? -По причине рисков, которым подвергается страна, из-за ее географического положения, которое определяет, что в регионе наблюдается известное усиление преступных организаций, которые осуществляют сложные схемы отмывания денег и даже имеют связи с террористическими организациями в странах региона и других регионах, которые осуществляли этот вид деятельности по отмыванию денег во всех других странах региона, и учитывая мировой опыт отмывания денег, который имеет место при наличии этой деятельности, этих преступных организаций, следует ожидать, что в Уругвае также будут иметь место такого рода маневры. -Тем более с учетом того, что мы экспортируем лекарства в Европу? -Точно. Можем ли мы быть уверены, что они есть? Мы не можем быть уверены, потому что нет ни одного случая. -Таким образом мы также сможем гарантировать, что в Уругвае не отмываются деньги.... -Мы не можем сказать точно. Я не могу точно сказать, что она не моется, потому что невозможно сказать, что она не моется ни в одной стране. Все страны мира моются. Нет ни одной страны в мире, которая могла бы сказать: "В моей юрисдикции мойка запрещена". Это нереально, мы живем в глобализированном мире, где финансовые и экономические операции могут совершаться виртуально и мгновенно, где преступные организации действительно транснациональны и многонациональны, присутствуют на всех континентах, и в той ситуации, в которой мы находимся, в той ситуации, в которой мы знаем, что они присутствуют в нашем регионе. Таким образом, нельзя сказать, что в Уругвае нет отмывания денег, можно сказать, что приговоров по отмыванию денег очень мало, расследований по отмыванию денег очень мало. Теперь мы не можем сказать, что промывки нет. Утопично думать, что в Уругвае нет отмывания. - "Дела Марсета, Мутио, Бальседо", вы же не думаете, что у них есть комната, полная банкнот. В двух последних случаях им были предъявлены обвинения в отмывании денег... - Это как два плюс два равно четырем. В мире, где есть наркоторговля, есть и отмывание денег. Где есть контрабанда, там есть и отмывание денег. Там, где есть торговля оружием, есть и отмывание денег. Там, где есть уклонение от уплаты налогов, есть и отмывание. -Он назвал коррупцию одним из направлений новой Национальной стратегии. Это связано с финансированием политических партий. В последнее время об этом много говорят, но все это выглядит как "салют флагу", потому что после этого ничего не происходит. Какие пункты Стратегии, на Ваш взгляд, важно усилить, чтобы не подвергать опасности наши сильные институты? -Как цель, я бы сказал, что нужно сделать - это защитить политические партии. Наилучшим способом защиты уругвайских политических партий является обеспечение максимально возможной прозрачности в отношении того, каким образом осуществляются взносы на их финансирование. В этом смысле, на мой взгляд, важно создать необходимое понимание риска того, что преступные организации, прямо или косвенно, могут попытаться влить деньги незаконного происхождения в эти партии, чтобы в будущем иметь возможность захватить завещания или управлять ими. В этой связи для предотвращения подобных ситуаций важно, чтобы сами политические партии знали, кто является их донорами. Процессы начинаются незаметно. Иногда, когда страна меньше всего думает о том, что она может быть уязвима к определенным ситуациям, связанным с криминальными явлениями и насилием, они неожиданно возникают. В качестве примера можно привести Эквадор. Еще несколько лет назад в стране не было серьезной проблемы организованной преступности, наркотрафика или политического насилия, за исключением политической нестабильности, что является другим вопросом, но не политического насилия. Два-три года назад началась проблема насилия и беспорядков в тюрьмах, которая, казалось бы, должна была ограничиться только этим явлением, а сегодня мы имеем ситуацию, когда политическая система Эквадора, вся она, и общество в целом страдают от политического насилия, от убийств кандидатов, от взрывов, и это происходит из года в год. Поэтому мы должны быть очень внимательны к этим явлениям, мы должны видеть, что происходит в других странах, мы должны знать, что мы находимся в мире, который не имеет границ, поэтому мы должны принимать меры для предотвращения этого. -Отсутствие взаимодействия между государственными органами отмечается в ENR. Когда анализируешь, думаешь только о некоторых моментах, упомянутых в стратегии, но ведь министерство, которое собирается давать пожертвования организации, тоже должно проводить, например, due diligence в отношении средств этого пожертвования, которые оно в итоге переводит... - А есть еще вопрос государственных работ, процессов государственного заказа. Что касается статьи 8, то она не была строго регламентирована, нормативное постановление закона повторяет текст той же статьи закона, поэтому неясно, какие меры и процессы должны принимать государственные органы для предотвращения отмывания денег. Таким образом, мы должны определить, что это за органы, каковы их процедуры, перед кем они должны отчитываться. Я полагаю, что международный опыт показывает, что желательно, чтобы все государственные органы, или, возможно, те, которые, как предполагается, подвержены большему риску, были вовлечены в этот процесс. Те, кто первыми располагают значимой информацией, которая может быть использована для расследования, или те, кто подвержен риску быть использованным для отмывания денег. Международный опыт показывает, что эти органы должны иметь специализированные подразделения, но это не означает, что они должны иметь дирекцию с 20 сотрудниками, это зависит от типа органа, от степени подверженности риску, от типа информации, от релевантности информации, которой он располагает, от его базы данных. -Справедливо ли будет, если все будут ее иметь? Потому что частные просят об этом..... -Конечно, и это то, что происходит на международном уровне. -В связи с этим заговорили и о должной осмотрительности, о том, кто зарегистрирован в Едином реестре государственных поставщиков (ЕРГП). Это также является частью заботы о наших учреждениях. Это не только борьба с наркотрафиком... - Когда мы говорим о коррупции, будьте осторожны, потому что речь идет не только о крупной коррупции с участием важных чиновников, нет, есть и мелкая коррупция. Это мелкая коррупция и средняя коррупция. Затем необходимо принять меры по снижению этих рисков. -А как же частная коррупция? -Ну, это было в предыдущей стратегии. В законе установлен срок, в течение которого Jutep должен подготовить законопроект, включающий криминализацию частных коррупционных преступлений. Я понимаю, что они работают над этим. -Предполагается ли это в стратегии? -Это предусмотрено в начальных пунктах стратегии. Что касается изменения мер по предупреждению банковских операций и использования наличных денег, то ENR отмечает, что изменения в законодательстве были неправильно истолкованы регулируемыми организациями и уровни предупреждения были снижены... Есть два разных вопроса, один из которых заключается в упрощении мер, которые должны применяться нефинансовыми регулируемыми организациями, когда операция является банковской, и в этом случае некоторые нефинансовые регулируемые организации интерпретировали это так, что они не должны применять никаких превентивных мер. В этом случае необходимо уточнить послание, что, возможно, можно сделать с помощью нормативного акта, который не обязательно должен быть постановлением, а может быть резолюцией Сенаклафта. Операции с наличными деньгами представляют собой высокий риск отмывания денег. Это признано Международным валютным фондом, Всемирным банком, Межамериканским банком развития, самой FATF. Существуют документы FATF по лучшей практике, есть исследования, проведенные международными организациями, которые показывают, что использование наличных денег представляет собой риск для отмывания денег и финансирования терроризма. Это не означает, что использование наличных денег должно быть запрещено, но важно, чтобы те субъекты, которые несут ответственность за предотвращение отмывания денег и финансирования терроризма, те, кто считается обязанным иметь дело с наличными операциями, усилили меры контроля. Что касается интерпретации, то здесь есть еще и совесть дежурного, чтобы он мог сначала поднять тревогу, суметь ее распознать, иметь совесть, чтобы захотеть это сделать, а потом не чувствовать себя "неверным" клиенту из-за того, что он сообщает. Какие меры можно предпринять для снижения рисков такой ситуации, приводящей к низкому уровню информирования о подозрительных операциях? -Я считаю, что обязанность сообщать о подозрительных операциях должна быть сохранена. Я признаю сложность реализации проекта некоторыми категориями обязанных организаций. Я также понимаю, что есть возможность улучшить ситуацию в их секторах, улучшить обучение, информированность, чтобы они могли выполнять это обязательство в тех условиях, о которых вы сказали. Но я считаю, что для повышения эффективности этого пункта, то есть для повышения эффективности выявления возможных операций, связанных с деятельностью по отмыванию денег, дополнением, которое достаточно хорошо работает в других странах, является установление обязанности объективной отчетности. Что это такое? Это в дополнение к обязанности сообщать о подозрительных сделках, которая обязательно предполагает анализ, оценку со стороны регулируемых организаций, субъективный анализ возможной связи этой сделки с преступной операцией. Объективная отчетность не предполагает вынесения такого оценочного суждения, обязанные организации просто должны сообщать о тех операциях, которые либо превышают пороговое значение, либо соответствуют определенным характеристикам, например, типу клиентов, географическому региону, в котором происходит операция, типу экономической деятельности клиентов или экономической деятельности, вовлеченной в операции. Это нужно будет определить, найти формулу, отвечающую потребностям органов власти в выявлении и расследовании случаев. Но я считаю, что это может быть хорошим инструментом для смягчения того дефицита информации, который мы имеем со стороны обязанных субъектов. -Остается риск "контрольного списка"... - Происходит так, что для составления отчета регулируемая организация должна учитывать объективные элементы. Например, если он превышает пороговое значение, то он автоматически должен будет сделать это сообщение в UIAF (отдел финансовой информации и анализа Центрального банка) или если присутствуют характеристики сделки, о которых я уже говорил, она превысила пороговое значение, профиль клиента такой-то, вид экономической деятельности такой-то, в зависимости от того, что определят органы власти, все это связано с рисками, которые были выявлены или которые будут выявлены в будущем. Как только наличие этих объективных элементов подтверждено, возникает обязательство по форме. -Есть ли в Уругвае идея, что для привлечения инвестиций меньшим злом является то, что полученные средства не являются на 100% легальными? -Я думаю, что в уругвайском обществе в целом существует представление о том, что до тех пор, пока создаются ресурсы, инвестиции и рабочие места, если происхождение этих ресурсов незаконно, это не является проблемой. Я думаю, что проблема в том, что люди так думают. Это вопрос культуры, который необходимо попытаться изменить. Я говорил, что "белый воротничок" запятнан кровью, поэтому не является невинным и безобидным допускать инвестиции, даже если они приходят из незаконной деятельности и запятнаны кровью, потому что в краткосрочной перспективе они могут принести некоторую выгоду, но в среднесрочной и долгосрочной перспективе они наносят гораздо больший ущерб. -Есть ли способ "ударить" по этим преступным организациям, в частности, через борьбу с отмыванием денег? -И да. Дело в том, что это дискуссия, которая уже решена в мире. В мире принято считать, что инвестиции должны поощряться, рабочие места и экономический рост должны поощряться, но только в том случае, если средства, способствующие этому росту, имеют легальное, а не незаконное происхождение. Это дискуссия, которая решается в мире уже несколько десятилетий. -А в Уругвае? -В Уругвае, похоже, нет.