Анализ: В ЕС грядут новые налоговые правила

Рафаэль Доменеч Кризис "ковид-19" и последствия войны на Украине оставили в наследство большинству европейских стран высокий уровень государственного долга (93% валового внутреннего продукта Еврозоны - ВВП - на конец 2022 года) и более высокий структурный бюджетный дефицит, чем тот, который существует в 2019 году. В течение этих лет действие европейских фискальных правил было приостановлено, но уже несколько месяцев ведутся дебаты о том, как ввести их со следующего года. Отправная точка, с которой согласны практически все европейские страны, заключается в том, что возврат к действовавшим до сих пор критериям Пакта стабильности и роста (SGP) без внесения улучшений не имеет смысла. С одной стороны, потому что опыт последних десятилетий был не совсем благоприятным. Пакт неоднократно нарушался, что приводило к проциклическому поведению, т.е. к слишком мягкой фискальной политике в период экономического роста, что не давало возможности для маневра в условиях спада, а дефицит бюджета оказывался чрезмерным, что вынуждало страны идти на сокращение расходов в период кризиса. С другой стороны, поскольку при нынешнем уровне государственного долга строгое применение SGP (согласно которому страны с долгом выше 60% ВВП должны ежегодно сокращать его не менее чем на одну двадцатую разницы между их долговым коэффициентом и целевым значением 60%) приведет к большим корректировкам, что вызовет резкое замедление экономического роста или даже рецессию и социальные волнения, что подорвет доверие к целям фискальной корректировки еще до их реализации. В этих условиях в апреле прошлого года Европейская комиссия внесла предложение о замене действующих правил новыми, которые в настоящее время находятся на стадии переговоров. В этом предложении намечается баланс между двумя подходами к обеспечению устойчивости государственных счетов. С одной стороны, конкретные многолетние программы для каждой страны со среднесрочными бюджетными целями, основанными на анализе устойчивости их государственного долга и сокращении чрезмерного структурного дефицита, которые страны согласовывают с Комиссией и принимают на себя как свои собственные. Начиная с периода корректировки, страны также должны создать достаточное бюджетное пространство для покрытия расходов, связанных со старением населения. С другой стороны, простые численные правила, которые выступают в качестве гарантий для стран, обеспечивающих устойчивый долговой курс, отвечают минимальным обязательствам и не стремятся навязать дискреционную оценку при оценке выполнения их планов фискальной консолидации и корректировки. Эти защитные положения распространяются на страны с дефицитом более 3% или долгом более 60% ВВП и обязывают их сократить государственный долг к концу четырехлетнего плана (или семи, если будут представлены потенциально способствующие росту реформы и инвестиционные планы), а также обеспечить ежегодное сокращение чистых расходов (процентов, пособий по безработице, а также расходов, финансируемых из бюджета ЕС или за счет повышения налогов) не менее чем на половину процентного пункта ВВП. Эти два подхода не избежали критики с несколько противоположных позиций. В первом случае, поскольку планы корректировки, основанные на анализе устойчивости долга, могут привести к очень вялой фискальной политике, если цена отклонения от нее невелика. Некоторые страны опасаются, что на бумаге будут лежать обязательства, которые на практике будут нарушены. Во-вторых, потому что гарантии для стран с высоким уровнем долга и дефицита могут привести к проведению более ограничительной политики, чем это необходимо, и к проциклическим корректировкам, особенно если в ближайшие годы вновь наступит рецессия. Что мы можем предвидеть? На основе сценария, начиная с 2024 г., можно смоделировать и сравнить необходимые корректировки предложения Комиссии, с учетом и без учета гарантий, с действующими правилами SGP, как мы это делали в BBVA Research или аналитических центрах, таких как Bruegel. Результаты показывают, что фискальная корректировка в соответствии с предложением Комиссии менее требовательна, чем действующая система, но в любом случае амбициозна. В среднесрочной перспективе странам ЕС придется произвести в среднем эквивалентную корректировку в размере 2,5% ВВП в течение четырех лет, а защитные меры будут действовать лишь в нескольких случаях, если будут выполнены прогнозы Комиссии по росту экономики до 2028 года. В случае Испании после запланированного сокращения дефицита в 2023 и 2024 годах до 3,4% ВВП потребуются дополнительные корректировки для снижения первичного бюджетного дефицита (без учета процентов по долгу) еще на 2,5 пункта ВВП в период с 2025 по 2028 год, чтобы достичь положительного первичного баланса бюджета на уровне, близком к 2% ВВП. Для того чтобы увидеть первичный профицит такого масштаба, необходимо вернуться в годы, предшествовавшие Великой рецессии, когда уровень безработицы находился на четырехдесятилетнем минимуме. Независимо от того, какими окажутся конкретные детали новых фискальных правил, должен действовать принцип благоразумия: правительства должны создавать фискальные буферы в период экономического роста, чтобы проводить экспансионистскую политику в период рецессии. К сожалению, этого не произошло в последние годы, когда сильное восстановление активности до уровня, предшествовавшего пандемии, не было использовано для предотвращения роста структурного дефицита. Не следует забывать, что страны в конечном счете зависят от финансирования, получаемого ими от рынков, которые могут поставить под сомнение устойчивость государственного долга и потребовать более высокую премию за риск, независимо от того, соблюдаются ли правила, но слишком мягкие, или же они строги, но не соблюдаются. Более того, опыт последних десятилетий показывает, что вариативность применения одних и тех же европейских правил в каждой стране с течением времени огромна, что дает примеры проциклической, антициклической или нейтральной фискальной политики, как в периоды роста, так и спада, при очень большой неоднородности между странами в их обязательствах и результатах с точки зрения бюджетных балансов, долга и устойчивости государственных счетов. В этих условиях еще предстоит выяснить, насколько успешными окажутся новые правила, особенно если какая-либо крупная экономика ЕС отклонится от них.